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Écotaxes et réforme fiscale verte dans les pays de l'OCDE : bilan et mise en oeuvre

Jean-Philippe BARDE, Administrateur à l'OCDE

Les opinions exprimées dans cet article sont propres à leur auteur et ne reflètent pas nécessairement celles de l'OCDE.

Au cours de la dernière décennie, et particulièrement depuis le début des années quatre-vingt-dix, le recours aux instruments économiques pour la protection de l'environnement (taxes, redevances, permis négociables, etc.) s'est considérablement développé dans les pays de l'OCDE.

Dans ce contexte, le recours aux instruments fiscaux constitue une voie royale pour injecter des signaux appropriés sur le marché et éliminer ou réduire des distorsions structurelles (telles que des tarifications inadaptées de l'énergie et des transports) et "internaliser les externalités", tout en renforçant l'efficience des mesures prises. On procède ainsi à un véritable ajustement structurel des économies.

Écotaxes et réforme fiscale

La plupart des pays de l'OCDE ont entrepris d'importantes réformes fiscales depuis la fin des années 1980, dans deux directions principales : d'une part, la réduction des taux d'imposition des tranches supérieures de l'impôt sur le revenu (qui ont baissé en moyenne de dix points entre 1986 et 1995) et une baisse de l'impôt sur les sociétés (moins 8,5 points sur la même période) ; d'autre part, un élargissement de la base d'imposition, notamment des taxes indirectes (TVA et taxes sur la consommation).

Ces profonds ajustements des systèmes fiscaux fournissent une excellente opportunité pour l'introduction d'une dimension environnementale de la fiscalité, démarche que l'on dénomme désormais "réforme fiscale verte" ou "verdissement de la fiscalité". Ce "verdissement" de la fiscalité peut comporter trois approches complémentaires : supprimer les distorsions fiscales ; restructurer les taxes existantes ; introduire de nouvelles écotaxes.

 

Supprimer les distorsions fiscales

Il existe de nombreuses dispositions fiscales qui entraînent, directement ou indirectement, des effets néfastes pour l'environnement. D'abord les subventions directes. Par exemple, les subventions à l'agriculture, estimées à 297 milliards de dollars en 1996 dans les pays de l'OCDE, soit 1,3% du PIB (ont tendance à baisser par rapport à un niveau de 2,2% du PIB en 1986-1988) sont, en partie, cause de surexploitation des sols, usage excessif d'engrais et pesticides, assèchement des sols, etc. [OCDE (1996a)].

De même, l'eau d'irrigation est souvent tarifée au-dessous du prix réel, ce qui provoque des gaspillages (aux États-Unis, l'eau d'irrigation est subventionnée à 75%). Les aides aux agriculteurs étaient de 45% de la valeur de la production (1986-1988), elles sont maintenant de 36 %.


Dans le domaine de l'énergie, les subventions au charbon, combustible le plus polluant, s'élevaient à 16,5 milliards de dollars dans 6 pays de l'OCDE (en 1989) pour baisser à 7 milliards en 1995. On estime que les aides à l'industrie représentent quelque 2,5% de la valeur ajoutée dans 22 pays de l'OCDE (soit 66 milliards de dollars de subventions par an, sur la période 1986-1989) ; lorsque ces aides profitent à la transformation de matières premières et à l'utilisation d'énergie, il peut en résulter des effets négatifs sur le recyclage et les déchets.


Une deuxième catégorie de distorsion concerne les dispositions fiscales (modulations ou dégrèvements fiscaux). Le secteur des transports, source majeure de pollutions et nuisances diverses, comporte de nombreuses dispositions de ce type. Par exemple, la sous-taxation quasi systématique du gazole dans de nombreux pays a entraîné une augmentation constante du parc de véhicules diesel, plus polluants et plus bruyants, ainsi qu'un gonflement du transport routier de marchandises.

En France, les automobiles diesel représentaient 47% du marché en 1994. Dans les pays de l'Union européenne, la part du carburant diesel représente de 30 à 61% (à l'exception de la Finlande où cette part n'est que de 16%) [Eurostat (1996)].


Les exemples pourraient être multipliés. Il est clair qu'une réforme "verte" de la fiscalité passe d'abord par un inventaire systématique et une correction de ces dispositions fiscales (subventions et taxes) néfastes pour l'environnement. Ce toilettage devrait être accompli avant même d'introduire d'éventuelles écotaxes.

 

Restructurer les taxes existantes

De nombreuses taxes, déjà existantes, peuvent être modifiées dans un sens favorable à l'environnement. En l'occurrence, il s'agit de modifier les prix relatifs en taxant davantage les produits et les activités les plus polluants. On peut ainsi envisager une refonte des taxes sur l'énergie existantes ou l'instauration de nouvelles taxes écologiques.

Par exemple, dans la plupart des pays de l'OCDE, les taxes sur l'essence représentent plus de 50% du prix à la pompe. Il existe donc une importante marge de manuvre pour restructurer ces taxes de façon à ce qu'elles s'appliquent entre autres à la teneur en carbone et en soufre, ainsi que l'ont déjà fait les pays nordiques et les Pays-Bas.


L'impact environnemental de telles mesures sera fonction à la fois du poids fiscal total pesant sur les carburants taxés et de l'existence de produits de substitution. Ainsi, la plupart des pays de l'OCDE ont instauré un différentiel de taxe entre l'essence plombée et sans plomb. Il en est résulté une forte réduction de la part de l'essence plombée (moins de 25% du marché en Allemagne et aux Pays-Bas) et parfois sa disparition du marché (Autriche, Danemark, Finlande, Suède).

Dans 16 pays, on a modifié les taxes perçues sur les ventes de voitures ou l'impôt annuel sur les automobiles afin de stimuler le recours à des véhicules moins polluants. Depuis 1994, la Suède applique des taxes différentes à deux qualités d'essence sans plomb, selon leur teneur en soufre, benzène et phosphore. On assiste ainsi à une réduction progressive de l'essence la plus polluante.

 

Introduire de nouvelles écotaxes

La pratique la plus évidente et la plus répandue est l'introduction de nouvelles taxes ayant pour objectif premier la protection de l'environnement. Il peut s'agir de taxes sur les émissions (par exemple sur les polluants atmosphériques ou la pollution de l'eau) ou de taxes sur les produits. Ces dernières sont les plus répandues.

Depuis le début de cette décennie, on a vu une multiplication d'écotaxes sur des produits aussi divers que les emballages, les engrais, les pesticides, les piles, certaines substances chimiques (solvants), les lubrifiants, les pneumatiques, les rasoirs et appareils photo jetables.

 

Les écotaxes sont-elles efficaces ?

Si les avantages théoriques (en particulier efficacité statique et dynamique) des écotaxes sont bien connus et solidement établis, les données disponibles restent encore rares. Cependant, certains pays ont commencé à évaluer leurs écotaxes. Les résultats indiquent une efficacité environnementale certaine, même si l'on ne dispose pas de données sur l'efficience économique de ces taxes (réduction des coûts). Une étude de l'OCDE a permis de rassembler un certain nombre de données [OCDE (1997a et b)] (1) ; on citera quelques exemples ci-après.

La taxe suédoise sur le soufre (mise en uvre en 1991) s'est traduite par une baisse de plus de 50 % au-delà des normes légales de la teneur en soufre des combustibles à base de pétrole. À présent, la teneur en soufre des hydrocarbures légers est inférieure à 0,076% (soit moins de la moitié de la limite légale de 0,2%). Cette taxe a également favorisé l'adoption de mesures de réduction des émissions dans les installations de combustion.

On estime à environ 19.000 tonnes par an la baisse des émissions de soufre imputable à la taxe. Toujours en Suède, la différenciation fiscale pour le gazole instaurée en 1991 visait à stimuler le recours à des gazoles moins polluants. Entre 1992 et 1996, la part du gazole le plus propre vendu en Suède est passée de 1 à 85%, ce qui a permis de réduire de plus des trois quarts en moyenne les émissions de soufre des véhicules à moteur diesel [Swedish Environmental Protection Agency (1997)].


En Norvège, les taxes sur le CO2 entrées en vigueur en 1991 ont permis de réduire les émissions de CO2 des installations fixes de combustion de l'ordre de 21% par an ; dans les autres secteurs, la baisse a été bien moindre. On estime que les émissions de CO2 produites par les dispositifs de combustion mobiles des ménages ont diminué de 2 à 3% du fait de la taxe sur le CO2 [Larsen et Nesbakken (1996)].

On estime également que les émissions de CO2 par unité de pétrole produite par le secteur norvégien du pétrole ont baissé de 1,5% grâce aux mesures prises par l'industrie en réaction à la taxe sur le CO2 [ECON (1994)].


Au Danemark, la taxe sur les déchets non dangereux a multiplié par deux le coût de la mise en décharge et augmenté de 70% celui de l'incinération. Entre 1985 et 1993, la part des déchets mis en décharge a baissé de 57 à 26%, tandis que le taux de réutilisation et de recyclage progressait de 21 à 50%. Dans plusieurs villes des États-Unis, les taxes sur les ordures ménagères ont été à l'origine d'une forte diminution du volume des déchets éliminés.

La mise en oeuvre des réformes fiscales vertes

Des réformes fiscales neutres en termes de recettes

Les réformes fiscales vertes sont généralement mises en uvre dans un contexte de neutralité budgétaire, c'est-à-dire à pression fiscale constante : les nouvelles écotaxes viennent compenser la réduction d'autres taxes préexistantes.

Plusieurs pays ont compensé l'introduction de nouvelles écotaxes (notamment sur le carbone) par une réduction des charges sociales des employeurs (Belgique, Danemark, Finlande, Pays-Bas, Royaume-Uni). Un des objectifs de cette approche est l'obtention d'un "double dividende" en termes de réduction des émissions et de baisse du chômage, grâce à la baisse des charges pesant sur le travail. Les résultats restent à évaluer.

Cette pression fiscale constante constitue une condition essentielle de l'acceptabilité des écotaxes. L'industrie, en particulier, s'oppose vigoureusement aux écotaxes au motif d'un risque de perte de compétitivité (cf. infra) ; de même, les consommateurs peuvent craindre d'éventuelles augmentations de prix pouvant résulter des écotaxes : montrer que d'autres taxes sont réduites par ailleurs est un élément essentiel de l'acceptabilité politique des réformes fiscales vertes.

En Suède, la réforme fiscale de 1991 a consisté en une baisse importante de l'impôt sur le revenu, compensée, notamment, par un ensemble de nouvelles écotaxes, en particulier sur le carbone, le soufre et les oxydes d'azote. Il en est résulté une redistribution de 6% du PIB.

Le Danemark procède également à une réforme d'ensemble de la fiscalité, sur la période 1994-1998, avec comme principaux objectifs : la réduction des taux d'imposition marginaux dans toutes les tranches de revenus ; la suppression d'une série de lacunes de la législation fiscale ; et un transfert progressif de la charge fiscale du revenu et du travail vers la pollution et les ressources rares de l'environnement [ministère danois des Finances (1995)].

Depuis 1996, les autorités ont instauré de nouvelles écotaxes sur l'utilisation d'énergie par l'industrie (sur le CO2 et le SO2) qui seront augmentées régulièrement jusqu'en 1998. Le produit de ces taxes est entièrement reversé à l'industrie sous forme d'aides aux investissements dans les économies d'énergie et d'allégements des charges patronales.

Entre 1971 et 1996, le système néerlandais des taxes et redevances d'environnement a progressivement évolué d'un dispositif essentiellement de financement des programmes de protection de l'environnement vers un ensemble d'écotaxes non affectées.

Une "taxe régulatrice sur l'énergie" appliquée aux petits consommateurs d'énergie (ménages, petits commerces, immeubles de bureaux, etc.) a été introduite en 1996 ; en 1998, son produit atteindra 2,1 milliards de florins, ce qui représente une multiplication par deux des recettes des écotaxes (de 1,25 % des recettes fiscales totales en 1996 à 2,5 %). Ces recettes sont reversées aux ménages sous forme de réductions de l'impôt sur le revenu, et aux employeurs sous forme d'une diminution des charges sociales.

 

L'assiette, le taux et les recettes

En matière fiscale, une "bonne" taxe est celle qui produit un maximum de revenu avec efficacité, stabilité et simplicité. Dans le cas des écotaxes, cette configuration peut s'avérer délicate à mettre en uvre. Le taux de la taxe doit être suffisamment élevé pour avoir un effet incitatif (2). Cependant, plus l'effet est incitatif, plus la pollution diminuera et par conséquent plus les recettes seront faibles.

Par exemple, les taxes sur les gazoles polluants en Suède ont entraîné leur quasi-disparition du marché. Toujours en Suède, le produit de la taxe sur le soufre a connu une baisse rapide du fait du succès écologique de cette taxe : avant la mise en oeuvre de la taxe, les recettes annuelles avaient été estimées à 0,5-0,7 milliard de couronnes suédoises. Entre 1991, date de mise en oeuvre de la taxe et 1995, les recettes ont diminué de 0,3 à moins de 0,2 milliard de couronnes suédoises. De même, l'essence avec plomb a disparu dans de nombreux pays.

Autrement dit, il y a contradiction, au moins à terme compte tenu des rigidités et des délais de réaction, entre l'efficacité environnementale de la taxe et son efficacité fiscale, conflit potentiel entre le ministère des Finances et celui de l'Environnement.

Deux pierres d'achoppement : les conséquences distributives et la compétitivité

Les écotaxes seraient-elles socialement régressives ? La question est de plus en plus posée et devient un point de passage obligé dans le processus de mise en oeuvre de ces taxes. Dans la mesure où nombre d'écotaxes s'appliquent à des produits de grande consommation tels que les piles, les véhicules à moteur, l'énergie, l'incidence peut être particulièrement forte sur les ménages à faible revenu.

On ne dispose que de très rares études sur ces conséquences distributives. Les données existantes (Royaume-Uni) indiquent une certaine régressivité, mais très faible [Pearson et Smith (1991), Pearson (1992)]. Si les écotaxes devaient monter en puissance, des mesures compensatoires devraient alors être envisagées [cf. OCDE (1996b)].

Les conséquences possibles des écotaxes sur la compétitivité internationale demeurent la principale pierre d'achoppement. L'industrie s'oppose fortement aux écotaxes en alléguant des risques de perte de compétitivité internationale. Cette opposition est d'autant plus forte que les taxes sont plus "visibles" que les autres instruments des politiques de l'environnement : elles sont un paiement direct qui vient s'ajouter aux coûts des mesures de lutte contre la pollution.

Un autre problème, parfois une menace explicite, est la délocalisation des activités dans des pays moins regardants en matière de protection de l'environnement ou autres "paradis de pollution". À l'instar du double dividende, cette question est l'objet d'âpres débats. Une analyse détaillée sortirait du cadre de cette note.

On peut faire toutefois quatre remarques.


1. D'abord, toute politique de l'environnement affecte peu ou prou les coûts par le biais des normes de pollution, normes techniques, réglementations, etc. Il n'y a pas de raison de faire un procès particulier aux écotaxes.

2. Sur le plan global, la taxe n'est qu'un transfert entre agents économiques : il peut y avoir des gagnants et des perdants, mais globalement, le transfert est neutre.

3. Une taxe économiquement efficace doit réduire, idéalement minimiser, le coût global de lutte contre la pollution ("efficacité statique" des taxes). Par conséquent, les écotaxes doivent procurer un avantage compétitif, au moins à terme, même s'il peut y avoir des coûts d'ajustement à court terme.

4. L'effet des écotaxes sur la compétitivité dépend de l'utilisation des recettes, par exemple, une baisse des taxes sur le travail (double dividende) renforcera la compétitivité des entreprises à forte densité de main-d'oeuvre.


Cela étant, il n'existe aucune étude ni donnée qui montrent un quelconque effet significatif des écotaxes sur les échanges internationaux. Un examen récent des données disponibles [Adams (1997)] conclut que rien ne permet de conclure à un effet des politiques de l'environnement (et a fortiori des écotaxes) sur les échanges, ou sur les localisation industrielles.

Il n'en faut pas pour autant abandonner toute vigilance. La question de la compétitivité reste au centre du débat sur les écotaxes et les pays les plus avancés dans ce domaine prennent leurs précautions. Ainsi, la Suède a exempté l'industrie de 75 % de la taxe sur le carbone (et une exemption totale de la taxe sur l'énergie).

Au Danemark, un rabais de 50 % de la taxe sur le CO2 a été accordé à l'industrie sur la période 1993-1995. D'autres exemples pourraient être cités. On applique donc un principe de précaution, surtout dans les pays les plus novateurs et les plus avancés en matière de réforme fiscale verte.

Il est certain que sur le plan international, quelque forme d'harmonisation ou d'action concertée faciliterait la mise en place de réforme fiscales vertes. Il appartient aussi à l'Union européenne et à l'OMC de clarifier les règles du jeux (par exemple, la Commission européenne a présenté en 1997 une "Communication sur les taxes et redevances environnementales dans le marché unique").

Conclusion

Les écotaxes ont un potentiel réel de protection de l'environnement et d'efficacité économique. L'expérience des pays de l'OCDE l'atteste. En guise de conclusion, on peut faire trois remarques :

1. Les écotaxes, malgré toutes leurs vertus, ne sont pas une panacée. Les politiques de l'environnement comportent toute une panoplie d'instruments (réglementations, normes, accords volontaires, permis négociables, etc.). C'est le plus souvent dans le contexte de systèmes "mixtes" où se combinent ces différents instruments que les écotaxes trouveront leur juste place.

2. Les écotaxes ne sont pas universellement applicables ni même souhaitables. Dans certains cas, tels que les produits toxiques, il vaut mieux interdire que taxer. Dans d'autres cas, la complexité des phénomènes rend l'écotaxe difficilement applicable.

3. Les écotaxes seront d'autant plus efficaces qu'elles s'inscriront dans le cadre de réformes fiscales d'ensemble propres à accroître l'efficacité à la fois des systèmes fiscaux, économiques et de la protection de l'environnement.

NOTES

(1) Voir également, Barde et Smith (1997).

(2) Compte tenu du fait que l'on se situe dans un univers de " second best ", en deçà de l'idéal d'une taxe " pigouvienne " .

RÉFÉRENCES

* ADAMS, J. (1997), " Environmental Policy and Competitiveness in a Global Economy : Conceptual Issues and a Review of the Empirical Evidence ", in OCDE (1997), Globalisation and Environment : Preliminary Perspectives, OCDE, Paris.
* BARDE, J.-P. et SMITH, St. (1997) " Environnement : les instruments économiques sont-ils efficaces ? " l'Observateur de l'OCDE, n° 204, mars.
* ECON (1994), rapport 326/94, Oslo.
* EUROSTAT (1996), " Road Transport and the Environment : Energy and Fiscal Aspects ", Statistics in Focus, 1996.2.
* LARSEN, B. M. et NESBAKKEN, R. (1997), Norwegian Emissions of CO2 1987-1994. " A Study of Some Effects of the CO2 Tax ", Environmental and Resource Economics, vol 9, n° 3, avril.
* MINISTÈRE DANOIS DES FINANCES (1995), Energy taxes on Industry in Denmark.
* OCDE (1996a), Subsidies and Environment : Exploring the Linkages, OCDE, Paris.
* OCDE (1996b), Stratégies de mise en oeuvre des écotaxes, OCDE, Paris.
* OCDE (1997a), Évaluer les instruments économiques des politiques de l'environnement, OCDE, Paris.
* OCDE (1997b), Écotaxes et réforme fiscale verte, OCDE, Paris.
* PEARSON, M. et SMITH, St (1991), " The European Carbon Tax : an Assessment of the European Commission Proposal ", Institute for Fiscal Studies, Londres.
* PEARSON, M. (1992), " Taxes sur le carbone et justice sociale ", in Le changement climatique : concevoir un système pratique de taxe

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