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Les écotaxes et le Protocole de Kyoto

Jean-Charles HOURCADE, directeur du Centre international de recherche sur l'environnement et le développement (CIRED, CNRS-EHESS)

Quels principes fondateurs d'une nouvelle approche ? Une absente du Protocole : la taxe carbone coordonnée internationalement

Traiter ici du Protocole de Kyoto sur la réduction des émissions de gaz à effet de serre peut paraître paradoxal puisque le texte ne fait nulle mention des écotaxes sur les émissions de CO2 comme moyen de remplir les objectifs acceptés par les gouvernements signataires.

Le seul instrument de coordination économique dont il est fait mention pour les pays dits de l'Annexe I sont les permis d'émissions négociables (PEN) et le mot taxe a même disparu, malgré les efforts des Communautés européennes, de l'article concernant la maîtrise des émissions provenant des soutes aériennes.

Cette disparition est le résultat d'un long processus qui démarre dès la phase de préparation de la Conférence de Rio de Janeiro où a été adoptée la Convention Climat. À cette époque, les Communautés européennes proposaient une coordination des politiques climatiques sur la base d'une écotaxe mixte carbone-énergie. Ce projet allait échouer en 1992 puisque les Européens n'étaient pas assez unis autour de cette perspective pour affronter une administration américaine soudée autour d'une attitude de rejet.

Cette attitude était motivée par le réflexe anti-taxe prévalant dans ce pays mais aussi, argument d'ailleurs partagé par les Britanniques, par le fait qu'une taxe coordonnée internationalement serait interprétée par le Congrès comme une atteinte à la souveraineté nationale.

Le front européen était fragilisé par la divergence entre la France et ses partenaires sur une formule de taxe mixte qui frappait l'électronucléaire, mais aussi par l'opposition des industriels européens opérant dans les secteurs les plus intensifs en énergie ; ceux-ci craignaient des distorsions de concurrence et étaient par ailleurs fort sceptiques devant la réalité d'une compensation de l'écotaxe par la baisse des charges salariales ou de tout autre prélèvement obligatoire, compensation qui est une condition sine qua non d'un double dividende économique.

Depuis, la montée de la rhétorique anti-taxe, y compris en Europe, a créé un contexte idéologique où les permis d'émissions négociables font figure d'instruments de marché par excellence ; ils permettraient de minimiser des interventions arbitraires des gouvernements et de ne pas risquer une situation où la lutte contre l'effet de serre ne soit une occasion de justifier des prélèvements fiscaux additionnels. Mais la réalité, comme souvent, est bien plus complexe.

Le rôle de taxes domestiques dans un système international de permis d'émissions négociables

S'il est vrai en effet que le Protocole de Kyoto exclut pour longtemps la discussion d'une taxe carbone internationalement coordonnée, les choses sont bien moins claires concernant la mise en place de taxes carbone à l'échelle nationale ou européenne (fût-ce sous forme indirecte via l'harmonisation des accises sur les carburants).

La logique de la négociation était en effet de s'accorder sur des objectifs de réduction à un horizon compris entre 2008 et 2012 mais de laisser aux États le soin d'adopter les politiques nationales qu'ils jugent souhaitables pour remplir leurs engagements.

Il n'y a donc plus dans un tel schéma, a priori du moins, de contrainte pesant sur la souveraineté des États et une taxe carbone peut donc faire partie de la panoplie utilisée à l'échelle nationale. On peut même, sans forcer le trait, risquer l'idée que Kyoto va (ou devrait) amener à réexaminer très sérieusement cette possibilité à l'échelle de la France ou à l'échelle européenne.

Pour comprendre l'articulation entre taxe (nationale ou européenne) et permis internationalement négociable, il convient tout d'abord de bien saisir que, dans le cadre juridique établi à Kyoto, les PEN sont en fait remis aux Parties signataires, et que c'est sous le contrôle et la responsabilité des gouvernements qu'ils peuvent être échangés à des "entités" auxquelles ils auront été préalablement rétrocédés.

Légalement, il ne saurait donc par exemple y avoir d'échanges des PEN entre des entreprises dans le cadre d'accords volontaires internationaux à l'échelle sectorielle. Seuls en effet les gouvernements sont détenteurs de PEN reconnus valides par la Conférence des Parties, et il y a peu de chances qu'ils acceptent un dispositif dans lequel ils attribueraient automatiquement des permis à leurs entreprises.

Une dynamique forte de demande de permis par un secteur d'un pays donné dans le cadre d'un tel jeu sectoriel se traduirait en effet par des contraintes sur d'autres secteurs de ce pays, puisque c'est du budget national d'émissions accepté à Kyoto dont chaque gouvernement est responsable. De plus, une telle perspective exacerberait les réticences au principe même des permis négociables de la part de certaines délégations à la Conférence des Parties y compris au sein de l'Union européenne.

Dans le schéma actuel, les gouvernements ont donc toute latitude de choisir diverses pondérations entre les deux formules suivantes :


- rétrocéder les permis d'émettre aux acteurs économiques qui pourront alors les échanger internationalement et en importer en provenance de pays où les abattements d'émissions de gaz à effet de serre s'effectuent au moindre coût ;


- ne pas les rétrocéder et prendre en interne les mesures nécessaires pour tenir leurs objectifs, parmi lesquelles des taxes carbone ; le gouvernement peut alors importer des permis au cas où il s'avérerait trop difficile de tenir dans le cadre du budget initial.


L'articulation entre PEN et taxes va de soi dans le deuxième cas, mais demeure une possibilité dans le premier. Il faut se rappeler en effet qu'il est peu envisageable, pour des raisons de coût administratif du contrôle et de coût de transaction pour le consommateur privé, d'affecter des permis d'émissions aux émetteurs diffus, parmi lesquels des ménages. Il est donc possible d'envisager la coexistence de PEN avec des taxes dans ces secteurs, le problème à trancher nationalement restant celui du partage entre pollutions diffuses et non diffuses.

Mais la forme même de l'articulation entre taxe nationale et PEN ne pourra être définie qu'après la Conférence des Parties à Buenos Aires en novembre 1998 qui définira les règles et modalités par lesquelles ces permis seront émis et utilisés. Car c'est des décisions de cette conférence que dépendront non seulement le bon fonctionnement des marchés mais leurs effets induits en matière de compétitivité internationale, donc le rôle à donner à des taxes carbone.

Questions de transparence et dynamisme des marchés de permis d'émissions négociables

La Conférence de Buenos Aires devra tout d'abord fixer les conditions minimales pour assurer la transparence des marchés, ce qui pose deux types de problèmes selon qu'on considère les échanges où les États sont impliqués et les échanges entre entreprises.

En théorie en effet, le Protocole de Kyoto permet des échanges bilatéraux entre États ; or ceci ouvrirait la voie à une manipulation stratégique du commerce des permis (troc politique entre permis d'émissions et marché public d'infrastructure par exemple) et à de dangereuses distorsions de concurrence.

Tous les acteurs de la négociation ont ici à l'esprit la question du "hot air", c'est-à-dire des réductions fictives achetables en Russie et qui viennent simplement de la longue crise de restructuration interne de ce pays (la Russie s'est engagée à stabiliser ces émissions au niveau 1990 alors qu'elle se situe aujourd'hui à 30% en dessous)

La seule solution est bien sûr d'interdire le commerce bilatéral lorsque les États sont impliqués en rendant obligatoire des procédures d'appels d'offres publics, de chambres de compensation ou de transaction en bourses. On peut certes espérer une avancée à Buenos Aires mais dans une situation de négociation plus difficile qu'à Kyoto sur un point où les USA ne sont pas demandeurs puisqu'ils pensent que leur pouvoir de négociation sera plus fort que celui d'autres pays dans le cadre d'échanges bilatéraux sans contraintes.

Ils peuvent en effet accepter formellement des règles et créer une "bulle" avec des pays tiers dont le Canada et la Russie, bulle permise par le Protocole pour restaurer une symétrie de traitement entre l'Union européenne et les autres pays ; au sein de cette bulle, pour un objectif global égal au total des quotas alloués aux États à la Conférence de Kyoto, ils négocieraient en interne un nouveau partage des objectifs en échange d'autres avantages économiques et diplomatiques.

Concernant les entreprises, il faudra veiller aux moyens de prévenir des abus de positions dominantes et de garantir l'accès des petits opérateurs au marché. Des mécanismes existent pour assurer une telle transparence (bourses ou chambres de compensation) et on peut considérer qu'il est de l'intérêt bien compris de tous, y compris les entreprises, d'obtenir des garanties en conditionnant le commerce de permis à l'existence de tels mécanismes dans les pays concernés.

Mais la question est alors de savoir si ces conditions de transparence, se rajoutant aux procédures de mesures, vérification et pénalités pour fraude ou dépassement, ne vont pas conduire de proche en proche à des prérequis institutionnels importants qui, d'une part, vont retarder l'émergence des marchés et, d'autre part, en limiter le dynamisme. Déjà, des pays très favorables aux PEN comme le Canada s'aperçoivent qu'ils se heurtent à des difficultés internes fortes pour s'accorder sur des règles minimales à l'échelle domestique.

Les conclusions de la Conférence de Buenos Aires sur ces deux points ne vont donc pas affecter la nature technique des liens entre taxes et PEN, mais la contribution réelle des PEN à l'abattement des gaz à effet de serre, avec un arbitrage délicat entre la sincérité du mécanisme (pas d'échanges fictifs, accès équitable aux marchés) et sa dynamique réelle. Des règles trop contraignantes pourraient en effet limiter l'espace des PEN (et rendre les taxes d'autant plus nécessaires), des règles trop peu contraignantes pourraient en miner la crédibilité.

Mais on peut s'attendre à ce qu'un équilibre soit trouvé sur ce point à Buenos Aires, et le problème à la fois le plus délicat à négocier et le plus décisif pour l'articulation technique entre taxes et PEN sera alors celui de l'harmonisation des modes de rétrocession des États vers les entreprises.

 

Modes de rétrocession domestique des permis d'émissions négociables : les illusions de la gratuité

Deux procédures peuvent en effet être suivies pour déléguer à des "entités légales" la capacité des Parties à échanger internationalement des permis : la rétrocession gratuite sur une base fixée par les gouvernements et la vente aux enchères. Les milieux industriels sont - on les comprend - spontanément favorables à l'hypothèse des PEN gratuits.

Cependant une analyse très dominante parmi les économistes en fait apparaître des dangers potentiels du point de vue de l'intérêt collectif, et pour des raisons dont les milieux industriels eux-mêmes pourraient être amenés à tenir compte, parmi lesquelles un risque accru d'arbitraire étatique :

* utilisations stratégiques des règles d'affectation qui peuvent conduire à de graves distorsions de la concurrence internationale : en l'absence d'harmonisation des principes de calcul de l'affectation, tel pays choisira par exemple de soutenir sa sidérurgie et tel autre son industrie pétrolière ;

* barrière à l'entrée pour les nouveaux opérateurs industriels puisqu'ils devront racheter la totalité des permis d'émettre pour entrer en activité, alors que les entreprises existantes n'auront à acheter que les permis correspondant à la fraction des abattements nécessaires au respect des quotas qu'elles ne pourront pas opérer à un coût raisonnable ; il y a là, pour les entreprises désireuses d'investir dans un pays tiers, le risque de se heurter à des barrières protectionnistes sous une forme inattendue ;

* formation de rente aux mains des activités intensives en énergie travaillant pour des produits finaux à faible élasticité de prix.


Ces effets pervers peuvent être évités par une procédure de vente aux enchères à tous ceux qui font rentrer du carbone dans l'économie ou aux grands transformateurs, procédure qui demande une définition plus avancée de son cadrage institutionnel mais qui ne pose pas de problème théorique ou technique majeur.

Cette procédure permet en outre de retrouver la possibilité d'un double dividende économique par un mécanisme similaire à celui d'écotaxes : les gouvernements peuvent en effet réutiliser le produit de la vente des permis sous forme de baisse des charges sociales ou des impôts sur le capital.

La différence par rapport aux écotaxes est qu'ici le montant du prix du carbone n'est pas fixé par les gouvernements mais par le marché mondial. Un tel schéma faciliterait la coexistence entre écotaxe et permis d'émissions puisque les gouvernements pourraient lever par ailleurs des écotaxes de façon à maximiser l'effet double dividende et transmettre un signal-prix plus fort sur certains usages énergétiques. Ces taxes pourraient concerner les secteurs non soumis à concurrence internationale (habitat et transport) ou pour lesquels le prix du carbone ne représenterait qu'une part négligeable de coûts.

Certes, les industries lourdes seraient alors, comme dans le cas des écotaxes, pénalisées par rapport à une situation d'attribution gratuite des droits, mais - vu les niveaux et ordres de grandeur que l'on peut tirer de la littérature concernant les prix des PEN à échéance 2010 (de l'ordre de 200 à 300 francs par tonne de carbone) - il leur faut mettre en balance les inconvénients de ce léger surcoût (réduit de l'effet double dividende) qui sera in fine supporté par le consommateur et auquel tous leurs concurrents seront soumis, par rapport aux risques d'une distorsion permanente et imprévisible de la concurrence due à la manipulation stratégique de l'affectation gratuite des permis par les divers gouvernements.

C'est à ce niveau que les discussions de Buenos Aires sur l'harmonisation des règles peuvent s'avérer cruciales. En effet, en cas de non-harmonisation des règles de rétrocession, un pays qui déciderait de vendre ses permis aux enchères (ou de lever une taxe sur le carbone) pénaliserait fortement ses industries lourdes par rapport à ses concurrents fonctionnant dans des pays où les PEN seraient distribués gratuitement. Il y aurait donc de fait une limitation de la liberté des gouvernements de mettre en place la solution optimale du point de vue collectif.

Or, même si l'ensemble des travaux de modélisation existants fait apparaître les coûts économiques associés à des formules d'attribution gratuite (non-recyclage du produit des enchères et création de rentes sectorielles), la discussion de Buenos Aires se heurtera à la non-maturité des esprits sur l'idée d'enchères et surtout de la volonté des USA de n'accepter, comme pour les taxes internationales, aucune restriction de leur souveraineté nationale. C'est pourquoi il convient de réexaminer le dossier écotaxe dans un tel contexte a priori plus défavorable.

Une possible coexistence entre taxe et permis d'émissions négociables

La polarisation du débat sur les taxes carbone autour de la question des distorsions de compétitivité fait trop souvent oublier quelques ordres de grandeur qu'on résumera ici. Dans l'hypothèse d'une taxe de l'ordre de 800 francs par tonne de carbone, une taxe recyclée par la baisse de charges salariales et accompagnée d'une adaptation technologique minimale conduit à des surcoûts sensibles pour des secteurs représentant seulement 10% de la production distribuée et 5,5% de la masse salariale.

Plus précisément, ces surcoûts sont égaux ou inférieurs à 1% pour 7% de la production distribuée et 4% de la masse salariale, et sont nettement supérieurs à 3% pour seulement 3% de la production distribuée et 1,5% de la masse salariale (production de coke, une partie de l'industrie pétrolière et de la chimie de base).

En contrepartie, cela conduit à une baisse des coûts notables pour environ deux tiers de la production distribuée, soit les plus intensives en main-d'oeuvre. Il n'est pas dans notre propos ici d'en conclure mécaniquement qu'il conviendrait d'échanger une distorsion de concurrence défavorable sur les industries intensives en énergie contre une distorsion favorable sur les industries légères : certaines industries sont en effet nécessaires au maintien d'un tissu industriel minimum dans un certain nombre de régions et à la maîtrise technologique sur certaines filières, paramètres qui ne sont pas pris en compte par des simulations macro-économiques où les secteurs sont réduits à des agrégats.

En revanche, puisque tel est l'ordre de grandeur, cela montre qu'une forme de compromis où une taxe carbone serait appliquée sur l'ensemble des sources dispersées de pollution (transport domestique, industrie légère), les industries lourdes étant, elles, soumises aux jeux des PEN internationaux, ne limiterait que de 15% à 20% l'effet double dividende.

Il est même probable qu'alors les industries lourdes aient elles-mêmes intérêt à une telle solution, ceci en raison du problème spécifique de la régulation de la dynamique des transports et de ces effets en retour sur le prix des permis.

Une coexistence nécessaire ?

Il convient en effet de rappeler qu'une partie croissante des émissions de gaz à effet de serre provient du secteur transport, secteur qui se caractérise par une faible élasticité des trafics au prix de l'énergie sur le court terme et par une grande inertie d'adaptation.

Ceci, ajouté au simple fait que, pour un niveau donné du prix des PEN, ceux-ci entraîneront un pourcentage d'augmentation plus faible que pour d'autres services énergétiques, explique que, sur le court terme, les signaux-prix transmis par les PEN ne sont pas susceptibles d'enclencher une rupture réelle des orientations structurelles dans ce secteur.

Ils seront en effet trop faibles et trop instables alors qu'il faut ici des signaux-prix crédibles, régulièrement croissants et accompagnés de réformes structurelles. Se contenter de l'apparente facilité donnée par les permis gratuits au secteur industriel peut alors aboutir à un mécanisme pervers.

En effet, si un pays laisse déraper ses émissions dans le secteur transport, le prix directeur des permis sera guidé par le bien le plus inélastique et le plus dynamique et le coût du dérapage se reportera alors sur le secteur industriel.

On peut même envisager une situation où en raison de l'inacceptabilité politique d'un renchérissement du prix des carburants, les gouvernements seraient amenés à jouer sur la dotation des permis au secteur industriel et accélérer les mouvements de relocalisation industrielle. Il y aura donc bel et bien création de distorsions de concurrence par rapport à des pays qui auront mieux maîtrisé l'évolution des transports.

Un compromis possible ?

En conclusion, nous souhaitons avoir suggéré dans ce bref article l'ensemble des opportunités ouvertes et des risques liés au Protocole de Kyoto et comment il devrait remettre l'hypothèse d'une réforme fiscale écologique sur l'agenda des discussions à l'échelle nationale.

En positif en effet, Kyoto laisse ouverte la voie à un compromis entre partisans et adversaires des écotaxes : celles-ci souffraient surtout dans le monde industriel d'un manque de crédibilité de l'hypothèse d'un recyclage du produit de la taxe et de l'arbitraire de son montant.

Or ici, dans le cas d'accord pour systématiser une vente aux enchères, on aboutit à une taxe implicite fixée par le prix des PEN sur le marché international ; la question subsiste de l'effectivité du recyclage du produit des PEN, mais cela renvoie au problème plus général de la maîtrise des prélèvements obligatoires et, de toute façon, les gouvernements ne pourront procéder ad nutum à des relèvements des écotaxes dans le secteur industriel pour des raisons de court terme.

Le mécanisme du double dividende est donc préservé pour l'essentiel. Mais il l'est aussi, à un degré moindre, en cas d'allocation gratuite des droits. Ici, la base théorique du double dividende est rétrécie de 15 % à 20 % mais probablement pas la base réelle puisqu'il est fort probable que les gouvernements auront en toute hypothèse beaucoup de mal à imposer une telle taxation à des secteurs exposés et très intensifs en énergie.

LA CONFÉRENCE DE KYOTO ET LA PRÉVENTION DES RISQUES CLIMATIQUES : UN POINT DE VUE D'ÉCONOMISTES

De larges extraits de ce point de vue ont été publiés dans Le Monde du 23 octobre 1997

Ce texte est signé de

Michel Aglietta, professeur à l'Université Paris X, Jean-Pascal Benassy, directeur de Recherche CNRS, Robert Boyer, directeur de Recherche CNRS, directeur d'Études à l'EHESS, Jacques Cremer, directeur de Recherche CNRS, professeur à l'École polytechnique, Patrick Criqui, directeur de Recherche CNRS, Gérard Debreu, professeur à Berkeley, prix Nobel d'économie, Dominique Finon, directeur de Recherche CNRS, Pierre-Noël Giraud, professeur à l'École des Mines, Olivier Godard, directeur de Recherche CNRS, Roger Guesnerie, directeur de Recherche CNRS, directeur d'Études à l'EHESS, Claude Henry, directeur de Recherche CNRS, professeur à l'École polytechnique, Jean-Charles Hourcade, directeur de Recherche CNRS, membre du Comité national de la Recherche, Jean-Jacques Laffont, professeur à l'Université Toulouse I, Jacques Lesourne, professeur au Conservatoire national des Arts et Métiers, Edmond Malinvaud, professeur au Collège de France, Ignacy Sachs, directeur d'Études à l'EHESS.


Le dernier Sommet de la Terre s'est achevé sur une absence d'accord entre pays industrialisés. Cet échec augure mal de la Conférence de Kyoto (décembre 1997) où les pays signataires de la Convention Climat devraient adopter un protocole juridiquement contraignant pour réduire les émissions de gaz à effet de serre.

La situation est d'autant plus sérieuse que le rapport du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC), rédigé par plusieurs centaines de scientifiques du monde entier, a conclu "qu'un faisceau d'éléments suggère qu'il y a une influence perceptible de l'homme sur le climat global". Ce rapport, accepté en 1996 par tous les pays membres de l'Assemblée générale du GIEC, a justifié le lancement d'actions de prévention significatives.

Économistes, nous mesurons les bouleversements qu'un changement climatique comporterait à terme pour l'économie, les sociétés et l'équilibre de la planète, de même que nous mesurons les contraintes qu'imposent aujourd'hui le chômage, la compétition économique et les disparités de développement.

Nous savons que les arbitrages sont délicats.

Le bien-être des générations futures peut être affecté si les alertes des scientifiques sont négligées, mais des sacrifices excessifs ne sauraient être imposés aux générations actuelles au nom de risques dont l'ampleur est encore controversée.

Toutefois ni l'argument du réalisme économique ni la complexité du problème ne sauraient justifier l'inaction.

D'une part, l'inertie des systèmes économiques et techniques et des systèmes naturels est telle que tout retard dans les décisions peut entraîner des coûts très importants à l'avenir, qu'il s'agisse de coûts d'adaptation ou de ceux qu'engendrerait une accélération dans l'urgence de la baisse des émissions de gaz à effet de serre.

D'autre part, il y a consensus pour considérer que des politiques bien conçues de réduction des émissions ne devraient pas porter atteinte aux niveaux de vie actuels. Ce consensus s'appuie sur trois séries d'observations.

* Une politique appropriée de prévention des risques climatiques stimulera des évolutions en matière d'innovation technologique, de modes de consommation et de dynamiques d'usage des sols. Favorables à la qualité de l'environnement local, ces évolutions pourraient générer une meilleure productivité et une croissance plus équilibrée.

* Toute politique efficace doit mobiliser une multiplicité d'acteurs dans un contexte où les solutions techniques les plus appropriées ne peuvent être déterminées a priori sans risque d'arbitraire. Il est donc souhaitable, dans des économies de marché, d'afficher des signaux économiques progressifs qui soient à la fois clairs, prévisibles et crédibles.

* Écotaxes, permis d'émissions négociables, réformes des mécanismes de financement public sont les outils nécessaires pour impulser, coordonner et démultiplier les initiatives. Combinés aux mesures de soutien à la formation et à l'information, et au financement de la R&D, ils donneront la flexibilité nécessaire aux adaptations des acteurs, et fourniront le cadre, éventuellement, à des engagements volontaires de la part de l'industrie.

* Le recours à des instruments économiques incitatifs créera des synergies entre la politique environnementale et la politique économique générale. Les revenus d'écotaxes ou de permis d'émissions négociables peuvent en effet être utilisés pour réduire les prélèvements obligatoires les plus pénalisants pour l'activité économique et l'emploi.


La France peut s'engager avec profit dans une telle direction mais une coordination à l'échelle de l'Europe et de l'OCDE s'impose pour éviter de graves distorsions de concurrence et multiplier les effets positifs de ces politiques. C'est pourquoi nous appelons le gouvernement français à prendre une initiative internationale pour une politique active de prévention des risques climatiques planétaires qui s'appuie sur un recours coordonné aux instruments économiques.

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