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Mobilité urbaine et politique du logement : des choix contraints par des mécanismes à revoir pour un développement plus durable

Jean-Pierre ORFEUIL, INRETS (Institut National de Recherche sur les Transports et leur Sécurité)

L'analyse de la mobilité et les réponses qu'il conviendrait de proposer si l'on souhaitait contenir les circulations automobiles dans les aires métropolitaines dans des limites soutenables n'échappent pas à une question centrale : quelle part de responsabilité attribue-t-on aux individus dans la construction d'une situation et quelle part doit-on attribuer à la collectivité ?

Dans le domaine des transports, ceux qui sont proches de la première option estiment que chacun doit supporter l'intégralité des coûts attachés à ses choix et aux préférences qu'il exprime, et ils se sentiront à l'aise avec des formes de régulation touchant directement le "décideur final" au moment de son déplacement : un relèvement important du coût des déplacements automobiles en zone urbaine - contrepartie de la suppression des subventions aux différents modes de transport et de l'intégration de leurs coûts externes - sera l'instrument qui vient naturellement à l'esprit ; pour minimiser les coûts d'ajustement, ce relèvement peut être progressif et les sommes collectées peuvent servir à aider des populations en situation particulièrement délicate.

Ceux qui sont plus proches de la seconde option considèrent qu'on se déplace moins par choix que par obligation, du moins dans les cadres urbains, interrogent l'organisation urbaine, le zonage, les difficultés rencontrées par les individus à rapprocher habitat et emploi et considèrent qu'une part notable de la mobilité urbaine est subie. Ainsi, la Commission française du développement durable a-t-elle inscrit "la réduction des besoins de mobilité subie" dans la liste de ses 35 priorités (1).

Nous avons dressé ici un tableau quelque peu tranché et caricatural, alors que ces visions sont moins incompatibles qu'il n'y paraît au premier abord, dès lors qu'on introduit la durée et la dimension temporelle dans l'analyse. Pour ne prendre qu'un exemple, de faibles coûts (monétaires et temporels) de déplacements orientent les pratiques de consommation vers les lieux offrant une grande variété de produits, possible grâce à l'étendue de leur aire d'attraction, mais dans le même temps dévalorisent progressivement les commerces de proximité dont certains sont condamnés à disparaître, ce qui induit à moyen terme une mobilité subie (2).

En termes d'actions, ces visions sont même complémentaires dans la mesure où la tarification du transport à son juste coût doit s'accompagner de la suppression de mécanismes d'incitation défaillants qui restreignent les marges de choix des acteurs (le "droit au transport" de la LOTI (3) se réduit dans certaines zones à l'obligation de disposer d'une automobile). Nous nous concentrons dans cet article sur les défaillances de mécanismes dans le secteur de l'habitat.

Questions sur la périurbanisation

L'évolution de nos villes est marquée depuis près d'un quart de siècle par une transformation majeure qualifiée tour à tour de rurbanisation, de périurbanisation, d'étalement urbain. Plus récemment on a parlé de "ville émergente" pour qualifier ces territoires périphériques et leurs fonctionnements.

Les uns y voient l'accomplissement normal du désir de maison individuelle et de vie "à la campagne" des citadins, tandis que d'autres soulignent l'importance des politiques publiques dans le domaine du logement (aides privilégiant l'habitat neuf et la solvabilisation des accédants), de l'urbanisme (POS (4) souvent assez restrictifs dans les communes déjà urbanisées), des transports (investissements en voiries rapides, sous-tarification de la mobilité) ou tout simplement les effets naturels du marché immobilier.

Sans entrer ici directement dans ce débat, nous nous efforcerons de répondre à deux types de questions.

* Y a-t-il des différences notables dans les schémas de mobilité entre les résidants de la ville traditionnelle et ceux de la ville émergente, et ces différences ont-elles des conséquences importantes sur l'environnement urbain ?

* Y a-t-il des éléments factuels supportant l'idée que les politiques publiques, voire les "stratégies de précaution" mises en oeuvre par les acteurs de l'immobilier (pas plus de x % du revenu consacré aux loyers ou aux remboursements), jouent un rôle dans l'extension urbaine par les incitations qu'elles suscitent ?

Espaces peu denses, espaces hypermobiles et pollutions

 Variables étudiées  Ville-centre  Banlieue  Périphérie urbaine  Périphérie rurale
 Voitures pour 100 ménages 89  110 129  136
 % de diesel 24 26 31 36
Âge moyen des voitures en années 6,6 6,7 7,5 NS
Distance moyenne au travail en km 8,5 12,2 15,7 16
 Distance par adulte et par jour en km en voiture conducteur, en province 11 18 19 23
 Idem, en Ile de France 7 13 21 30
 (1) Source : L. Hivert, " Le parc automobile des ménages en décembre 1994 ", INRETS/ADEME.
(2) Source : P. Martin et G. Rennes, " Le parc automobile des ménages ", INSEE Résultats n° 569 à 571. Champ : grandes agglomérations de province, année 1994.
(3) Source : J.-P. Orfeuil, " Les déplacements domicile travail dans l'enquête transports ", INRETS.
(4) Source : C. Gallez et J.-P. Orfeuil, travaux en cours sur l'enquête transports.
Tableau 1 - Caractéristiques d'équipement et d'usage de l'automobile selon la localisation résidentielle

Les exploitations réalisées à l'Inrets (5) des enquêtes sur la mobilité (panel annuel parc automobile, enquête nationale transports de 1994, enquête globale transports de 1991 en Île-de-France) offrent des résultats convergents et éclairants :

* les ménages périurbains ont un niveau d'équipement automobile beaucoup plus important que les urbains, y compris à structure familiale ou sociale comparable ;

* leurs automobiles sont en moyenne plus âgées et plus souvent des voitures diesel ;

* la distance entre l'habitat et travail est beaucoup plus élevée ;

* globalement sur l'année, la circulation en automobile produite par chaque ménage (ou chaque personne des ménages) est beaucoup plus élevée ;

* pendant la semaine, les périurbains parcourent des distances beaucoup plus importantes et utilisent beaucoup plus la voiture ;

* au sein de l'espace périurbain, les résidants des communes rurales parcourent des distances plus importantes et utilisent plus la voiture que les résidants des communes urbaines qui bénéficient d'un minimum de services de proximité.


Ces différences dans les pratiques s'accompagnent évidemment de différences notables en matière d'émissions polluantes. Les études menées à l'INRETS sur les agglomérations de Grenoble et Bordeaux, l'arrondissement de Lille et la région Île-de-France montrent toutes une croissance élevée des émissions de polluants, des émissions de gaz carbonique et des consommations de carburant avec l'éloignement des centres et la dédensification des tissus de résidence (voir graphique ci-dessous).

Les écarts concernant les émissions sont toutefois en moyenne un peu plus faibles que les écarts concernant les kilométrages parcourus, en raison de l'amélioration notable des conditions de circulation.

Figure 1 : Distances parcourues (dist) et émissions de gaz (CO2 et NOx) par individu et par jour, en fonction de la densité brute de la zone de résidence (en abcisse)

La localisation en zone périurbaine est-elle un choix ?

Les phénomènes de choix sont guidés par des phénomènes d'attraction et de répulsion. Les termes du choix en faveur de l'habitat périurbain comprennent sans doute l'attrait de la maison individuelle, des conditions plus favorables à l'accession et la possibilité de disposer d'un logement plus grand, tandis que les conditions défavorables comprennent sans doute l'importance des distances à parcourir par les différents membres de la famille, voire des temps passés qui leur sont associés.

Les études nationales de mobilité relativisent assez fortement le dernier point : les budgets-temps de transport des résidants périurbains sont en moyenne comparables ou légèrement plus faibles que ceux des résidants des zones plus denses (ce qui n'exclut pas la possibilité de situations particulières où les temps de déplacements seraient particulièrement longs).

Cette équivalence des budgets-temps, malgré des distances beaucoup plus importantes à parcourir est en partie due à la place croissante de l'automobile dans le choix modal, en partie due à la vitesse de circulation automobile, beaucoup plus importante sur les réseaux rapides dédiés à l'automobile que sur les réseaux urbains traditionnels.

On peut donc considérer que les politiques routières conduites par l'État et les départements ont levé la contrainte de budget-temps dans un sens très favorable aux zones périphériques et assez peu favorable aux zones denses : la vitesse globale de déplacement (quotient de la distance quotidienne parcourue par le budget-temps de transport) a augmenté de 40 % en périphérie contre seulement 20 % en ville-centre.

Dès lors que le choix est possible et n'est pas incompatible avec des temps de déplacements "acceptables", il reste à comprendre pourquoi il a été fait par une fraction importante de nos concitoyens. Les grandes représentations (attrait de la maison individuelle, peurs urbaines et rejet de la ville) sont-elles suffisantes, ou doivent-elles être complétées par des éléments plus triviaux, relevant de l'économie du logement par exemple ?

S'il n'y a pas, à notre connaissance, d'étude globale sur ce sujet, une étude récemment terminée à l'INRETS (6) et relative à l'Île-de-France apporte quelques éclairages sur cette question : on y a analysé les dépenses (monétaires et temporelles) des ménages pour leurs déplacements, leurs dépenses de logement, ces dépenses ont été confrontées à leurs revenus, et cela dans neuf zones de coûts immobiliers de la région (7).

La zone aux coûts les plus élevés est sans surprise l'ouest de Paris, suivie d'autres arrondissements parisiens et de communes résidentielles de proche banlieue. Les zones de prix intermédiaires correspondent soit à des zones de première couronne, soit à des zones urbaines de deuxième couronne à caractère résidentiel. Les zones les moins chères sont en moyenne les zones les plus périphériques de la région.

     Zone de prix immobliers
 Très élevé (1) Élevé (2) Moyen (3) Faible (4) Moyenne Ile de France
 Prix moyen du m2 en location privée  91 79 62 54 71
 Taille moyenne des ménages 1,8 2,2 2,7 2,8 2,5
 Revenu mensuel moyen par personne 11.500 8.800 7.300 6.200 7.800
 % de locataires du secteur privé 64% 50% 27% 19% 36%
 % de locataires du secteur public 3% 17% 23% 29% 20%
 % d'accédants à la propriété 1% 6% 16% 18% 12%
 % de propriétaires 32% 27% 34% 34% 32%
 Distance quotidienne moyenne parcourue par personne (km) 10 13 18 20 16
 Distance quotidienne moyenne parcourue par le chef de ménage (km) 12 16 23 27 20
 Temps de transport moyen par jour et par personne (minutes) 83 86 82 79 82
 Temps de transport quotidien moyen du chef de ménage (minutes) 92 97 96 94 96
Locataires du secteur privé  Superficie disponible en m2 par persone 29 22 23 24 24
 % du revenu consacré au logement 28% 26% 25% 26% 26%
 % du revenu consacré aux déplacements 5% 9% 15% 19% 11%
Accédants (*)  Superficie disponible en m2 par persone  ns 26 27 25 25
 % du revenu consacré au logement ns 28% 26% 27% 28%
 % du revenu consacré aux déplacements ns  9% 20% 26% 19%

(*) Il s'agit de personnes propriétaires de leur résidence mais en cours de remboursement de leur emprunt ayant financé l'achat

(1) Zones 1 et 2 : ouest parisien et une commune des Hauts-de-Seine.
(2) Zones 3 à 5 : reste de Paris, zones des Hauts-de-Seine et des Yvelines à coût élevé.
(3) Zones 6 et 7 : zones à prix moyen de la petite couronne, zones à coût élevé en grande couronne.
(4) Zones 8 et 9 : zones à prix faible de Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne et grande couronne.
Source : reconstitué à partir de Polacchini et Orfeuil (1998) "Budget logement et budget transport en Île-de-France" INRETS/DREIF.

Tableau 2 - Budget logement et budget transport des ménages selon la zone de résidence en Île-de-France

On retiendra huit enseignements de cette étude.

* De la zone la plus chère à la zone la moins chère, le niveau de revenu des ménages décroît et la taille des familles croît, si bien que le niveau de revenu disponible par unité de consommation (8) décroît encore plus nettement : l'espace opère un tri à la fois social et familial, les zones les plus centrales apparaissent difficilement accessibles aux familles modestes. Sauf à supposer des structures de préférence spécifiques aux familles modestes, le choix de l'éloignement apparaît significativement lié à une difficulté à se loger dans les zones plus centrales.

* La superficie des logements augmente certes avec l'éloignement, mais la superficie disponible par personne varie en moyenne très peu d'une zone à l'autre : l'éloignement ne se traduit pas par une superficie par personne plus grande, mais une recherche en zone centrale n'aurait pas permis de trouver cette superficie, compte tenu des contraintes budgétaires.

* Les accédants - qui représentent 12 % des ménages franciliens - sont pratiquement absents des deux premières zones, ne représentent que 5 % des ménages dans les deux zones suivantes, tandis que leur proportion s'élève à 24 % dans la zone la plus périphérique. Si l'on considère que le choix de l'accession est premier, il implique de fait un choix toujours plus périphérique que celui de la location.

* Le taux d'effort pour le logement varie en revanche assez peu selon les zones, autour d'une moyenne de 26 % pour les locataires et de 28 % pour les accédants. Les mécanismes de précaution mis en place par les propriétaires bailleurs ou les organismes financiers (limite au revenu consacré aux loyers ou aux remboursements) interdisent probablement des dérives excessives de ce poste.

* Le budget-temps de transport des personnes varie assez peu d'une zone à l'autre, comme le laissaient prévoir les observations nationales, autour d'une moyenne de quatre-vingts minutes par jour. En revanche, dès lors qu'on est dans des zones non centrales, les accédants ont un budget-temps significativement supérieur aux locataires : l'accession s'accompagne probablement de l'acceptation de quartiers ou de communes moins bien desservis ou moins bien positionnés par rapport aux lieux de vie des membres du ménage.

* Les distances parcourues varient très fortement d'une zone à l'autre (de 10 à 24 km par jour et par personne entre zones extrêmes, de 12 à 34 pour les seuls chefs de ménage) et la part assurée par l'automobile est croissante : la contribution aux pollutions régionales (NOx et ozone) et aux émissions de gaz carbonique varie dans un rapport de 1 à 5 selon la position dans l'agglomération.

* Croissance des distances, croissance du rôle de l'automobile et baisse du revenu moyen impliquent une part fortement croissante de la dépense pour les déplacements dans le revenu en fonction de l'éloignement : limitée à 5% dans l'ouest parisien, elle grimpe à 26% dans la zone la plus périphérique et même à 30% chez les accédants de cette zone.

* Globalement, les dépenses de logement et de transport passent du tiers des revenus dans les zones centrales à la moitié des revenus dans les zones les plus périphériques : la logique des mécanismes de précaution relatifs à la dépense logement utilisés par les pouvoirs publics, les bailleurs et les banques est mise en défaut par la croissance très vive - et incontrôlée - de la dépense transport.


Avant d'entrer dans l'analyse de pistes d'action possibles, il faut d'abord lever une ambiguïté : comme toutes les statistiques, les statistiques présentées ici sont des moyennes. Toutes les familles implantées dans les zones éloignées ne sont pas dans une situation difficile et ne créent pas toutes des circulations excessives : ce n'est pas le "périurbain" en soi qui est en cause - l'emploi s'y développe d'ailleurs un peu plus qu'au centre (9) - c'est le rôle de ces espaces dans l'accueil de populations qui ne peuvent pas faire autrement qui pose problème.

Cela renvoie au fonctionnement de l'aire métropolitaine dans son ensemble et aux mécanismes qui gouvernent les stratégies de localisation et de mobilité dans l'ensemble du bassin de vie. Quand on observe que 40% des conjoints des ménages accédants biactifs des zones éloignées partent travailler dans la même direction le matin, on peut penser que c'est un "choix" dont une fraction notable se serait passé si elle avait pu faire autrement.

Quelle philosophie pour un développement plus durable des aires métropolitaines ?

Les principes du développement durable élaborés par la Commission Bruntland visent à concilier développement économique, équité et qualité environnementale dans une optique où l'action de court terme est compatible avec les sentiers de croissance à long terme.

Les observations présentées ici suggèrent que cette exigence de cohérence disqualifie les positions les plus extrêmes : une régulation inconsidérée de la circulation routière en Île-de-France pourrait "mettre en crise" certains des ménages qui ont été "contraints au choix périurbain", tandis que la reconduction des politiques actuelles conduirait un nombre croissant de familles dans des situations financières à risque et générerait de nouveaux surplus de circulation.

La question est alors de savoir comment ne pas mettre en crise des familles conduites - d'incitation en incitation restreignant leurs choix - dans des situations fragiles, sans en inciter d'autres à suivre la même voie obligée.

Un premier principe pourrait gouverner l'action : la désectorisation des approches logement et transport. On pourrait par exemple moduler les seuils acceptables du taux d'effort pour le logement en fonction des dépenses de déplacement anticipées, éviter de renchérir à l'excès le coût de l'immobilier neuf en centre et en banlieue en imposant trop de constructions d'emplacements de stationnement privatif, réintroduire plus nettement les liens habitat-emploi dans l'affectation de l'aide patronale au logement ou dans les attributions de logement du parc social.

On avance souvent que la biactivité des ménages disqualifie ce dernier type d'approche. Nos observations ne confirment pas cette opinion : la distance moyenne au travail des actifs des ménages biactifs n'est que de 15% supérieure à celle des monoactifs, alors que les distances moyennes au travail varient de 1 à 3 selon les types de localisation résidentielle.

Un second principe viserait à organiser une plus grande fluidité du marché du logement : réduction des droits de mutation, conditions de durée d'occupation d'un logement dans l'habitat social, fiscalité immobilière alourdie sur les logements inoccupés ou sur les grands logements très faiblement occupés.

Un troisième principe viserait à augmenter le pouvoir de résolution de l'action publique vers des cibles stratégiques : les aides publiques au logement pourraient être concentrées sur les localisations bénéficiant d'une bonne accessibilité en transports publics aux emplois et lieux de vie de l'agglomération, ou sur les localisations proches des lieux de travail des membres du ménage. Des aides spécifiques pourraient être ciblées sur des ménages qui, en "situation à risque", exprimeraient le souhait de déménager pour réduire leur mobilité contrainte.

Ces pistes n'ont évidemment de sens que si les réactions du marché immobilier n'annulent pas l'effet des aides envisagées. Pour cela, faudra-t-il sans doute stimuler un certain renouveau de la construction dans les zones bénéficiant d'une bonne accessibilité et donc éviter les POS trop restrictifs et requalifier certains espaces. Elles n'auront de sens également que si les politiques d'infrastructure - un peu plus de transport public dans les zones denses, un peu moins de routes dans les espaces périurbains - sont cohérentes avec ces objectifs.

Le gouvernement français a adopté en février 1997 une stratégie de développement durable (10). Concernant "l'univers urbain", il est indiqué au titre des fondements que "l'étalement urbain et la croissance très rapide des déplacements résultant de l'allongement des distances domicile-travail et d'une mixité habitat-service souvent insuffisante sont l'une des principales causes d'absence de caractère durable".

Au titre des orientations on relève "le besoin d'évaluation, sous l'angle du développement urbain durable, de certaines politiques de l'État : accession à la propriété du logement, infrastructures, subventions aux transports publics".

Nous ignorons si ces orientations générales ont reçu un début de mise en musique. Les éléments présentés ici suggèrent qu'il y aurait quelque intérêt, pour l'environnement comme pour les contraintes qui pèsent sur les ménages modestes, à y réfléchir : l'enjeu en est de permettre à chacun de disposer de marges de manuvre réalistes dans ses choix de résidence et de mobilité, et d'en assumer les coûts par le biais d'instruments tarifaires appropriés permettant une certaine régulation de la mobilité et de ses effets sur l'environnement.

NOTES

(1) CFDD, Contribution au débat national, Rapport 1996, Priorités d'actions.

(2) Les processus de ce type sont très fréquents (voir Schelling, La tyrannie des petites décisions, PUF, (1980) pour une présentation pédagogique et pleine d'humour), en particulier dans le domaine urbain où l'interaction entre les comportements des uns et des autres est maximale. Leur compréhension est au cur de la problématique du développement durable, qui exige la recherche de cohérence entre l'action de court terme et les sentiers de croissance de long terme.

(3) Loi d'orientation sur les transports intérieurs.

(4) Plans d'occupation des sols.

(5) L'auteur remercie C. Gallez, L. Hivert, A. Polacchini à qui il emprunte ici de nombreux résultats, publiés ou en cours de publication, ainsi que les financeurs de ces travaux : ADEME (Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie), DREIF et DTT (Direction des transports terrestres).

(6) Polacchini A. et Orfeuil J.-P. : Budget Logement et Budget Transports en Île-de-France. INRETS pour la Direction régionale de l'équipement d'Île-de-France (DREIF), à paraître en 1998.

(7) On n'entrera pas ici dans les détails techniques de l'étude. Il suffit au lecteur de savoir que le budget logement comprend soit la dépense de location, soit les remboursements d'emprunt (à l'exclusion de l'apport initial), qu'il n'est pas compensé par d'éventuelles aides reçues, et qu'il n'est clairement établi que pour les locataires du secteur privé et les accédants. Les dépenses de transport sont relatives aux déplacements en région, et comprennent aussi bien les " frais fixes " (dépenses d'acquisition et de possession d'automobile, carte orange) que les frais variables (carburants, tickets de transport collectif public, etc.). Toutes les dépenses sont estimées en francs 1994. Les comportements de déplacements sont appréhendés sur l'Enquête globale transport de 1991.

(8) Le premier adulte du ménage compte pour 1 unité de consommation, les autres pour 0,7 et les enfants pour 0,5.


(9) Ce qui ne manque pas d'ailleurs de poser des problèmes à la fiscalité des grandes villes. L'Association des maires des grandes villes publie régulièrement des études montrant l'érosion des bases de la taxe professionnelle sur leur territoire alors même que les charges d'animation de l'agglomération continuent de peser avant tout sur le budget de la ville principale (voir Les Échos 26.01.98).

(10) Stratégie nationale du développement durable. Fondements et orientations. Série des " Bleus de Matignon ". Février 1997.

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