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Transports aériens et changement climatique : la question ouverte de la taxation du carburant avion

Cédric PHILIBERT, conseiller pollution atmosphérique Normal 0 21 et changement climatique à l'Ademe

Le trafic aérien commercial a crû de 1990 à 1995 à un rythme annuel de 6,5 %. Les pays développés comptent pour 80 % de ce trafic.

L'intensité énergétique du transport aérien - c'est à dire la quantité d'énergie qu'il faut dépenser pour faire parcourir 1 km à 1 passager (ou à 1 kg de fret) - est de 2 à 20 fois supérieure à celle de la route, et environ 100 fois supérieure à celle du transport maritime.

En 1995, les émissions de CO2 du trafic aérien s'élevaient à 550 millions de tonnes, soit à peine moins que l'ensemble des émissions de CO2 du Royaume-Uni, qui se place en septième position dans la liste des plus importants émetteurs. Une moitié environ provient du trafic international, dont les émissions ne sont pas imputées à un pays particulier : autant dire qu'elles échappent aux objectifs quantifiés par pays du protocole de Kyoto de décembre 1997.

C'est pourquoi celui-ci a accordé une attention spéciale au problème dans sa liste indicative de politiques et mesures à mettre en uvre : l'article 2, alinéa 2, prévoit que les Parties (pays) devront s'employer à réduire les émissions des soutes aériennes et maritimes au travers de l'Organisation de l'aviation civile internationale et de l'Organisation maritime internationale.

Dans ces conditions, l'exemption de taxe dont bénéficie aujourd'hui le kérosène est problématique. On notera qu'aux émissions de CO2 du secteur aérien s'ajoutent celles de NOx, dont l'effet radiatif via la formation d'ozone troposphérique pourrait être aussi important que celui des émissions de CO2.

Projections des émissions de CO2

Les prévisions de l'OCDE sont centrées autour d'un triplement de ces émissions vers 2020 : l'intervalle se situe entre une multiplication par 2,8 pour une croissance annuelle du trafic de 4,9% atténuée par une progression annuelle de l'efficacité énergétique de 1,1%, et une multiplication par 3,2 pour une croissance annuelle de 7,5% et une progression annuelle d'efficacité de 2,2% (une progression plus rapide rajeunit plus vite la moyenne du parc).

Cela conduirait le seul trafic aérien international à des émissions de plus de 800 Mt CO2 à cette échéance (à comparer par exemple aux émissions françaises actuelles d'environ 350 Mt CO2).

Taxation du carburant avion

Il a souvent été proposé de taxer le carburant avion au titre de sa contribution à l'effet de serre, suivant deux idées a priori très différentes. La première idée est celle d'une taxation des transports aériens internationaux pour financer le développement durable des pays en développement (Agenda 21).

Elle serait perçue sur les kilométrages à l'émission des billets, et dépensée par une ou plusieurs organisations internationales (Banque mondiale, Fonds pour l'environnement mondial, Programme des Nations unies pour l'environnement ou pour le développement). Il s'agirait là d'un outil de financement au profit des pays les plus pauvres, appuyé sur la taxation d'un type de consommation volontiers associé à la richesse.

Une autre idée est celle d'un instrument économique visant à promouvoir l'efficacité énergétique du secteur de l'aviation. En pratique, il s'agirait d'une taxation des carburants aviation, perçue par les États, harmonisée au plan international. Comme la taxe carbone contre l'effet de serre, dont elle est un dérivé, cette taxe pourrait offrir un potentiel de "double dividende" économique par réduction d'autres impôts ou charges.

Effets attendus d'une taxe

L'OCDE a étudié les effets possibles d'une taxe sur les carburants aviation, de niveau 5 $, 25 $ et 125 $ par tonne de carbone, équivalant à une augmentation des prix actuels des carburants avion de 2 %, 10 % et 50 % respectivement. Une partie de cette augmentation sera supportée par les consommateurs, provoquant une petite contraction de la demande (en passagers-kilomètre), évaluée ainsi :

 Montant de la taxe ($ par tonne de carbonne)
5 25 125
Réduction du trafic (en %)
0,2% à 0,6% 0,9% à 2,9% 4,4% à 13,3%

D'autre part, l'introduction d'une telle taxe suscitera des efforts de gestion du trafic et accélérera le remplacement des flottes, comme le montre l'examen des réactions du secteur aux chocs pétroliers. De 1974 à 1988, l'efficacité énergétique de l'aviation a crû annuellement de 4%. De 1990 à 1995, après le contre-choc, elle n'a crû que de 0,3% par an. Utilisant un combustible exempt de toute taxe, l'aviation se montre extrêmement sensible aux prix.

Les potentiels d'amélioration aujourd'hui identifiés sont de 10-20% par passager-kilomètre par une meilleure gestion, de 30 à 50% par les technologies pré-commerciales actuelles. Au total, une taxe de 35-40 $ réduirait les émissions tendancielles en 2020 de 30% environ : un doublement des émissions se substituerait à la tendance spontanée au triplement.

Perspectives

L'idée d'une taxation des carburants avion est assez étrangère à la culture des autorités régulatrices de l'aviation civile dans la plupart des pays, et l'Organisation internationale de l'aviation civile elle-même n'a cessé d'uvrer pour démanteler ou réduire la fiscalité de ce secteur. La plupart des accords bilatéraux sur le transport aérien prévoient des dispositions hostiles à la fiscalité sur le carburant. Cependant, l'OACI n'interdit pas les "charges" environnementales, comme la taxe sur le bruit des atterrissages gérée par l'Ademe.

Le produit mondial d'une taxe de 5 $ par tonne de carbone sur le seul trafic international s'élèverait à 375 millions de $ aujourd'hui, pouvant atteindre 1,05 milliard de $ en 2020. Une taxe de 40 $ produirait 3 milliards de $ aujourd'hui, pouvant atteindre 6,3 milliards de $ en 2020 (1).

On peut se demander s'il serait possible d'associer les deux idées distinctes de taxation du carburant avion : taxer tous les carburants aviation à un niveau fournissant un signal-prix efficace, et en utiliser le produit pour financer l'Agenda 21. Si on n'utilise que le produit perçu sur le trafic international, alors, du fait de sa division en États membres, l'Union européenne est pénalisée en comparaison des États-Unis d'Amérique (sauf à faire reconnaître le trafic aérien à l'intérieur d'une organisation d'intégration économique comme "national").

De plus, financer l'aide au développement durable des pays en développement avec une taxe visant par ailleurs un objectif de dissuasion ne permet plus d'espérer un double dividende par recyclage du produit de la taxe dans les budgets de chaque pays.

Mais quelle que soit sa forme, l'hypothèse d'une taxation du carburant aviation fait figure de favorite parmi les mesures qui pourraient être prises pour réguler les émissions de l'aviation civile, étant donné la grande sensibilité aux prix de l'efficacité énergétique du secteur. Ce qui ne signifie pas pour autant qu'il sera aisé d'obtenir un accord au sein de l'OACI : de nouvelles et rudes négociations en perspective.

NOTES

(1) On suppose une multiplication des émissions par 2,8 avec une taxe de 5 $, par 2,1 avec une taxe de 40 $. En outre : l'article 2, alinéa 2, prévoit que les Parties (pays) devront s'employer à réduire les émissions des soutes aériennes et maritimes au travers de l'Organisation de l'aviation civile internationale et de l'Organisation maritime internationale.

Dans ces conditions, l'exemption de taxe dont bénéficie aujourd'hui le kérosène est problématique. On notera qu'aux émissions de CO2 du secteur aérien s'ajoutent celles de NOx, dont l'effet radiatif via la formation d'ozone troposphérique pourrait être aussi important que celui des émissions de CO2.

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