X-Environnement

Index de l'article

Système fiscal et développement durable

Dominique VOYNET, ministre de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement Dominique STRAUSS-KAHN, ministre de l'Économie, des Finances et de l'Industrie

Economie et écologie... après les oppositions et les incompréhensions, nous sommes sans doute entrés dans l'époque des rapprochements opérationnels. Les objectifs du développement durable (concilier aspirations économiques et sociales et préservation de l'environnement) et le souci plus prosaïque des finances publiques - la dégradation de l'environnement génère des coûts - peuvent se retrouver.

Le récent Sommet de Kyoto sur la préservation du climat a ainsi montré que le développement économique devait intégrer les perturbations qu'il cause à la planète, mais aussi que les politiques environnementales auraient à gagner de l'utilisation d'instruments économiques.

La fiscalité a un rôle essentiel à jouer dans ce rapprochement. Même quand ce n'est pas le but recherché, il est indéniable que la fiscalité - dont la vocation première est de fournir des ressources financières à l'État - a de facto un effet sur les comportements par ses assiettes et ses montants, et par leur évolution dans le temps.

Ainsi, alors même que la fiscalité sur les carburants est en France une des plus élevées d'Europe, ce qui a contribué à limiter la baisse de leurs prix en termes réels depuis des années, on peut penser que la structure de cette fiscalité n'a pas été, du fait de l'avantage donné au gazole, sans incidences sur l'organisation de notre système de transport et sur la pollution atmosphérique.

Bien sûr, les prix ne font pas tout, et il faut sans doute faire la part de ce qui résulte dans ces phénomènes de l'évolution spontanée des comportements des agents économiques. Mais il reste que, en économie décentralisée, les prix doivent refléter les coûts, et la science économique nous invite à corriger les signaux-prix en présence d'effets externes ou en cas de prélèvement de ressources non renouvelables.

Le gouvernement s'est engagé à combattre le chômage et à mener une politique environnementale active. Ceci nous invite à réorienter notre politique fiscale dans un sens plus favorable à l'environnement. Comme le défend notamment un récent appel d'économistes français (Voir l'article de Jean-Charles Hourcade ), la fiscalité peut, dans certains cas, favoriser le développement de l'emploi ou de la technologie et réduire les pressions sur l'environnement. En outre, un système fiscal soucieux de l'écologie apporterait une légitimité supplémentaire à la perception de l'impôt.

Entendons-nous bien, il ne s'agit pas d'augmenter la pression fiscale, mais de la déplacer d'assiettes que l'on veut développer (travail) vers des assiettes que l'on cherche à combattre (pollutions) ou à préserver (ressources naturelles). Ce basculement n'est évidemment envisageable que s'il est bénéfique pour l'emploi, ce qui implique sans doute, d'une part, d'en préciser soigneusement le contenu et les conditions, et, d'autre part, de le mettre en oeuvre à l'échelon communautaire, voire en coordination avec l'ensemble des pays industrialisés.

Il ne s'agit pas non plus de créer une multitude de petites taxes affectées à la protection de l'environnement, mais bien de corriger des distorsions fiscales existantes, et de reverser au budget de l'État le produit de taxes significatives perçues en application du principe pollueur-payeur. Il faut retrouver le sens premier de l'impôt qui est de contribuer au financement de l'État, et non à celui de multiples organismes qui se trouvent bien souvent dans l'incapacité d'utiliser effectivement les sommes parfois très importantes qui leur sont affectées.

Le gouvernement s'est engagé à ce que le projet de loi de finances pour 1999 comporte des dispositions allant dans le sens d'une fiscalité plus écologique. Ceci n'est qu'une étape et nous devons engager dans la durée et avec conviction, en coordination avec les autres États membres de la Communauté européenne, une " réforme fiscale verte ". Nous nous réjouissons donc que La Jaune et la Rouge consacre un numéro spécial à ce thème et nous espérons qu'il contribuera à l'indispensable information et réflexion sur ce sujet.


Environnement et responsabilité

André-Jean GUÉRIN (69), président d'X-Environnement

Les anciens élèves de l'X exercent leurs talents dans des lieux et des métiers très divers. Certains s'attachent à maintenir un lien malgré la distance et la variété des préoccupations. L'A.X. leur en fournit le cadre et la légitimité : une cinquantaine de groupes sont créés en son sein.

Plaisir d'échanger entre amis, les plus nombreux des groupes sont régionaux ou par pays. Volonté d'efficacité collective, les seconds sont professionnels. Les "Autres groupes" sont les plus rares. Sont-ils qualifiables ? X-Action précède Arplastix. X-Golf est encadré par X-Europe et X-Histoire et Archéologie. X-Environnement est parmi ce non-ensemble.

Dès le départ, Jean Brugidou (43) et les promoteurs de ce groupe ont voulu créer un forum transversal, entre métiers, entre secteurs public, industriel et associatif (la "société civile"). Permettre à des constructeurs de voies ferrées de débattre avec des élus locaux. Des producteurs de normes et de règles juridiques avec des épidémiologistes, des industriels ou des assureurs. Des scientifiques, souvent polytechniciens, avec des femmes et des hommes maniant d'autres disciplines.

Nos réunions sont des moments de débat ouvert. Ce sont aussi des moments pour une information détaillée et des propos nuancés car, dans l'assistance, composée pour l'essentiel de non-spécialistes, des connaisseurs reprennent les intervenants et apportent leur témoignage.

Nous nous efforçons de faire partager ensuite la précision des interventions et la richesse du débat à travers des comptes rendus et des articles que vous lisez régulièrement dans ces colonnes.

Pour la quatrième année consécutive, X-Environnement présente un dossier spécial dans notre revue. Celui-ci signe un pas supplémentaire dans notre fonctionnement et notre activité.

Les premières années nous avons abordé les sujets les plus divers dans des réunions fréquentes où les qualités des intervenants et leur niveau de responsabilité étaient le gage d'intérêt et d'accès à une information "à la source" pour de nombreux camarades. Les dossiers dans La Jaune et la Rouge constituent une construction collective plus élaborée. Ils permettent de focaliser l'attention.

En 1996, le groupe a jugé nécessaire de s'appuyer sur la déclaration de Jean-René Fourtou au nom d'Entreprises pour l'Environnement. Un colloque au Sénat en est résulté sur le thème : "Mieux gérer l'environnement ; de l'expertise à la formation des hommes" (dont les actes sont toujours disponibles).

Depuis deux ans également, certaines voix nous poussent dans le groupe à une action plus persévérante et à un travail plus approfondi sur quelques sujets essentiels avec production de documents écrits et cycles de réunions.

Dans la même période nous nous sommes rapprochés de groupes issus d'autres formations d'ingénieurs mais également des sciences politiques et nous mettons en commun certaines activités.

Typiquement le présent dossier sur la fiscalité est l'aboutissement d'une telle démarche. À l'heure où le gouvernement se penche sur cette question, les polytechniciens auront un solide document entre les mains. Michel Cohen de Lara en a été le moteur. Je tiens à lui témoigner toute notre reconnaissance.

D'autres camarades consacrent de l'énergie à d'autres sujets tels "Concepts de la protection de la nature", "Justice et environnement" avec nos amis de Science-Po, OGM (Organismes génétiquement modifiés) et santé. Un tel travail demande un fort engagement de quelques-uns et la participation, parfois la mobilisation, du plus grand nombre. Mon propos a donc aussi valeur d'appel. Appel à un soutien d'adhésion bien sûr. Mais aussi appel à participer aux activités. Appel à la prise en charge de certains sujets ou travaux. Appel à l'animation et la responsabilité dans la vie du groupe. Les jeunes énergies et les apports variés doivent régulièrement renouveler les forces et les imaginations.

Ils devraient ne pas manquer car les polytechniciens sont sensibles à titre personnel aux facteurs de sécurité et de qualité de la vie. Leurs responsabilités les amènent souvent à y prendre une part active. Mais beaucoup sont gênés par le manque de rigueur avec lequel les questions sont abordées. L'environnement apparaît trop souvent comme un cheval de Troie permettant les intrusions les plus diverses.

Et il faut reconnaître que c'est une notion bien floue, une enveloppe fourre-tout. Notre groupe n'ignore pas la polysémie du terme, et nous craignons la dilution des concepts sur les plans scientifiques, techniques et juridiques. Malgré tout, les débats qui se nouent autour du thème de l'environnement mobilisent fortement l'opinion, touchent des sujets particulièrement sensibles, et atteignent aux fondements de l'exercice de nos compétences scientifiques. Il y aurait un risque bien plus grand à les ignorer au motif d'une apparence de prolifération anarchique.

Après tout la vision du progrès et de son outil technico-scientifique est en jeu à travers les débats sur l'environnement. Pierre Thuiller pose le problème en des termes sans ambiguïté dans son ouvrage La grande implosion. En définitive l'un des enjeux de l'époque est bien de reconstruire en partie l'humanisme.

Luc Ferry ne s'y trompe pas qui, dans son ouvrage L'Homme-Dieu, donne le dernier mot à Hans Jonas dans son appel à un "principe de responsabilité" selon lequel il nous reviendrait de préserver à tout prix les conditions d'une existence digne de ce nom pour les générations futures.

Les scientifiques et les cadres techniques ont une responsabilité particulière à faciliter une appropriation des débats environnementaux par le public et à permettre une efficacité de la démocratie y compris dans ces domaines difficiles et complexes.

Notre groupe et ceux de nos camarades issus d'autres formations sont de bons outils pour aider à exercer cette responsabilité dans le même esprit que la récente collection de la revue des Annales des Mines dont j'ai inversé les termes pour titrer cet article.


Les enjeux d'environnement à l'École polytechnique

Claude HENRY, professeur d'économie publique à l'École polytechnique, directeur de recherche au CNRS

En moins de dix ans, grâce à l'imagination et la détermination de pionniers tels que le mathématicien Michel Métivier, les physiciens Jean-Louis Basdevant et Yves Quéré, le biologiste Sylvain Blanquet, l'enseignement à l'École polytechnique a profondément évolué.

L'uniformité a fait place à une diversité organisée ; l'enseignement reste pluridisciplinaire, "polytechnique" donc, mais pas de la même manière pour tous les élèves ; ceux-ci peuvent faire valoir leurs préférences, assumer la responsabilité de choix qui leur sont personnels, avec une dose suffisante de cohérence mais sans spécialisation prématurée.

Pas d'immobilisme dans l'enseignement à l'École polytechnique

Un socle commun, pendant les premiers mois à l'École, met les élèves en contact avec ce grand absent des classes préparatoires, le calcul des probabilités, et avec les deux représentations scientifiques les plus marquantes du xxe siècle, la mécanique quantique et la biologie moléculaire. Il comprend aussi une initiation aux méthodes de l'analyse économique, appliquées à l'organisation des marchés, aux déterminants de l'emploi et de la croissance, à la gestion de la monnaie...


Ensuite, c'est-à-dire à peu près au milieu de la première année d'études, un premier choix essentiel est offert aux élèves, entre ce qui, dans le jargon de l'École, est qualifié de voies : deux voies d'orientation plus expérimentale, l'une à dominante biologie-chimie, l'autre à dominante physique-mécanique ; et deux voies d'orientation plus théorique, l'une à dominante mathématiques-physique, l'autre à dominante mathématiques-économie (par exactement les mêmes mathématiques bien entendu).


La deuxième année d'études élargit considérablement l'éventail des choix. Premier trimestre, première majeure, avec une discipline (au maximum deux) clairement dominante. Deuxième trimestre, deuxième majeure, fortement pluridisciplinaire et appliquée. Troisième trimestre, "option scientifique" dans le cadre d'un stage dans un laboratoire de recherche ou une entreprise. À chaque étape, liberté de choix ­ aucune trajectoire n'est imposée, aucune n'est interdite ­ mais encouragement à la cohérence des parcours.

Une chance pour des enseignements centrés sur des enjeux d'environnement


Sans cette ouverture, qui aux yeux de certains "fait un peu désordre", mais qui a eu l'immense mérite d'inciter à un complet renouvellement des enseignements, et le mérite non moins grand de mettre enfin les élèves en situation de prendre eux-mêmes les décisions qui les concernent, il n'y aurait jamais eu à l'École d'enseignement centré sur des enjeux d'environnement. Il y a maintenant deux majeures pluridisciplinaires, qui ont cette orientation, et qui attirent ensemble environ 80 élèves.

L'une, dite "Écosciences", regroupe les départements de biologie, de chimie, de mathématiques appliquées et d'économie. Centrée sur la biologie des populations et des écosystèmes, la biodiversité et le développement durable, elle exige des élèves à la fois de l'agilité conceptuelle et mathématique, et de l'habileté expérimentale. Elle n'a guère d'analogue dans d'autres établissements d'enseignement.

La seconde majeure à orientation environnementale, dite "La planète terre", n'est pas de moindre niveau théorique et expérimental. Elle est à dominante physique, mécanique et géologique. Bien qu'elle ne comprenne pas formellement d'analyse économique, les enjeux dont elle traite (équilibre énergétique de l'atmosphère, dynamique des océans, changements climatiques) ne sont pas moins significatifs que ceux rencontrés dans "Écosciences".

C'est autour d'enjeux d'une telle dimension, et en mobilisant de manière soigneusement adaptée les disciplines qui sont susceptibles de les éclairer, qu'une ambition "polytechnique" peut avoir un sens en cette fin du XXè siècle.


La taxe : questions-réponses

Michel COHEN DE LARA (81), Groupe X-Environnement

L'auteur tient à remercier Olivier Godard, Jean-Charles Hourcade et Yves Martin pour de nombreuses discussions sur ce thème.

Commencez par dire qu'il faut prendre des mesures de protection de l'environnement. Tout le monde applaudit ! Ajoutez qu'il faut appliquer le principe pollueur-payeur. Là, vous commencez à sentir une certaine gêne... Concluez sur la nécessité de taxer un certain nombre de biens ou d'usages. Ca y est ! En un clin d'oeil, vous avez fait l'unanimité contre vous (même si vous précisez que toute hausse doit s'accompagner d'une baisse pour ne pas alourdir la pression fiscale globale).

Eh oui, à la différence d'autres modes d'action public - réglementation, investissement, information, subventions - la taxe souffre d'être un instrument aux effets immédiats fort visibles, et elle est alors souvent jugée de manière expéditive. Nous allons tenter ici d'en faire une défense et illustration sous forme de questions-réponses, ce qui est l'occasion de renvoyer à des articles de ce numéro spécial pour des approfondissements.

Principes (environnementaux) qui justifient des instruments (économiques)

L'article 1, I, de la loi 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement énonce plusieurs principes dont :

* "l'objectif de développement durable qui vise à satisfaire les besoins de développement des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs" ;

* "le principe pollueur-payeur, selon lequel les frais résultant des mesures de prévention, de réduction de la pollution et de lutte contre celle-ci doivent être supportés par le pollueur."

Ces principes justifient une intervention économique, notamment par le biais de la fiscalité.

Le principe pollueur-payeur : le coût comme signal-prix

Le principe pollueur-payeur a une double fonction :

* couverture comptable des coûts ("les frais résultant des mesures de prévention, de réduction de la pollution et de lutte contre celle-ci") ;

* signal-prix envoyé au pollueur ("les frais [...] doivent être supportés par le pollueur").


Il justifie ainsi l'intégration des effets externes, notamment par le biais de taxes sur les pollutions.
L'efficacité du signal-prix doit se mesurer à différentes échelles de temps : efficience statique et efficience dynamique [4].

Par exemple, si les déplacements motorisés urbains assumaient la totalité de leurs coûts, le signal-prix pourrait avoir un effet immédiat (éventuellement limité à court terme) en réduisant la circulation routière ; il pourrait aussi, après adaptation, susciter des modifications de comportements dans certaines niches, comme celle des déplacements courts qui pourraient devenir attractifs par d'autres modes (marche, vélo...), voire à plus long terme des modifications dans la répartition spatiale des activités.

Le développement durable : la tarification progressive de
l'usage de ressources non renouvelables

Conformément à l'objectif de développement durable, il faut éviter des ruptures et des crises coûteuses aux générations futures. Ceci justifie une tarification progressive de l'usage de ressources naturelles non renouvelables pour infléchir progressivement les comportements en ce sens.

D'un point de vue économique, il s'agit ici d'anticiper sur la règle de Hotelling qui prévoit, sous des hypothèses économiques standard, l'augmentation (au taux d'actualisation) du prix d'une ressource rare au fur et à mesure de sa diminution. En effet, cette règle n'est pas toujours prise spontanément en compte par les marchés en raison de leurs imperfections.

Qu'entend-on par "fiscalité environnementale" ?

Selon la définition donnée par l'OCDE, on appelle " fiscalité environnementale " les impôts, taxes et redevances dont l'assiette est constituée par un polluant, ou plus généralement par un produit ou un service qui détériore l'environnement ou qui se traduit par un prélèvement sur des ressources naturelles renouvelables ou non renouvelables.

Ainsi, l'intention environnementale n'est pas nécessaire pour qualifier la fiscalité environnementale au sens OCDE. À ce titre, la TIPP (Taxe intérieure sur les produits pétroliers) relève de la fiscalité environnementale.

De même, une taxe environnementale n'est pas nécessairement peu élevée et destinée à financer des mesures de protection de l'environnement. On peut plus précisément distinguer les "écotaxes" (taxes indirectes sur les produits) des taxes environnementales existantes, comme les redevances sur l'eau ou les taxes sur les déchets.

Ces dernières sont en effet levées pour financer des travaux précis comme l'épuration des eaux ou le traitement des déchets avant mise en décharge : elles se rajoutent donc à l'ensemble des prélèvements publics. Proportionnelles aux travaux à financer, elles sont d'un montant insuffisant pour se traduire par un signal-prix influençant les comportements.

Les écotaxes sont au contraire destinées à lancer un signal-prix (comme les taxes sur le tabac par exemple). Leur utilisation n'est pas affectée à un usage précis ; elles participent donc au financement public général. L'idée de neutralité budgétaire souvent avancée qui les sous-tend garantit, du moins en principe, qu'elles seront compensées par une baisse équivalente des autres prélèvements. Le niveau des taxes incitatives peut être de plusieurs fois supérieur à celui des taxes affectées (Voir l'article d'Yves Martin.).

"L'usage de l'environnement" doit-il être gratuit ?

Un pollueur profite d'un milieu naturel (comme réceptacle des pollutions par exemple) au détriment des autres usagers qui seront privés de leur usage ou subiront un dommage. Or, pour être économiquement efficace, tout entrepreneur doit assumer et répercuter dans ses prix l'ensemble de ses coûts de production. Il est donc légitime que le pollueur paye pour l'usage d'une ressource naturelle, facteur de production au même titre que le capital, le travail, l'énergie.

En outre, si la capacité d'absorption d'un milieu est limitée (plafonnement des émissions de gaz à effet de serre) (Voir les articles de Jean-Charles Hourcade et de Cédric Philibert), alors il faut réguler son usage et les prix sont une forme possible de régulation.

Une taxe environnementale est-elle un "droit à polluer" ?

En parlant d'une taxe comme d'un "droit à polluer", d'aucuns critiquent son caractère "amoral" comme mode d'intervention public pour protéger l'environnement. Mais cette question des droits n'est pas propre à la taxe.

La réglementation reconnaît tout autant le "droit à polluer dans une certaine mesure" (plafonnée) que la taxe, sauf quand elle interdit purement et simplement un usage ou une technique. L'alternative n'est pas entre "droits à polluer", qui seraient le mal, et "absence de droits à polluer" (renvoyant à une impossible interdiction générale de la pollution), qui serait le bien, mais entre différentes combinaisons de droits entre différentes sortes d'utilisateurs.

En effet, ce qu'on appelle "pollution" est un usage privatif de l'environnement qui, par la consommation-destruction qu'il implique, vient en concurrence avec d'autres usages, dont certains peuvent être collectifs et ne pas impliquer d'altération de l'environnement. Le problème est de trouver la procédure par laquelle peut le mieux s'arbitrer cette concurrence de consommations et d'usages différents. La répartition de droits aux différents types d'acteurs concernés s'inscrit dans cette perspective.

Si on a affaire à des polluants toxiques, alors il est clair qu'une interdiction se justifie et qu'une taxe n'est pas adaptée. Toutefois, la question est tout autre dans le cas où un certain niveau de pollution est tolérable. Il s'agit là, pour la puissance publique, de déterminer ce niveau, puis les moyens à mettre en uvre pour qu'il ne soit pas dépassé. À ce titre, la fixation d'un seuil est bien un "droit à polluer", ou plus précisément un "droit à émettre une quantité limitée de pollution". La taxe et la réglementation apparaissent alors comme des instruments au service d'un même objectif de contingentement de la pollution.

Pour ne parler que de la taxe, avant son instauration, tout pollueur s'arrogeait le droit de "faire usage de l'environnement" sans contrepartie pour les pollués. La taxe apparaît alors comme une responsabilisation du pollueur qui doit assumer les coûts qu'il inflige à la société ("internalisation des effets externes") et est ainsi incité à réduire sa pollution.

La réglementation est-elle plus adaptée que la taxation ?

La taxe et la réglementation ont chacune leur champ d'application privilégié, avec leurs avantages et leurs défauts respectifs [1]. La taxe a l'avantage d'égaliser le coût marginal des efforts de protection de l'environnement, en mobilisant l'information au plus près des agents, le tout à coût minimal. Les mesures réglementaires n'ont a priori pas de telles qualités (Voir l'article d'Olivier Godard.).

En outre, le maniement du seul instrument réglementaire peut être contre-productif. Ainsi, une baisse des consommations unitaires des véhicules irait à l'encontre d'un objectif visé de réduction des émissions de gaz carbonique si elle n'était pas accompagnée d'une hausse de la fiscalité sur les carburants. En effet, à fiscalité inchangée, cette baisse conduira à une diminution du coût du véhicule-kilomètre et, par élasticité des trafics au prix, à une hausse des trafics qui peut absorber les gains attendus.

En plus, après renouvellement du parc, on se trouverait dans la situation ingérable de forts trafics, de bas prix de la route, de possibilités limitées de futures baisses des consommations unitaires alors même que les engagements de réduction de gaz à effet de serre seront vraisemblablement plus contraignants qu'avant le renouvellement du parc.

La fiscalité environnementale aurait-elle nécessairement un caractère régressif ?

Le traditionnel "contre-argument" du caractère nécessairement régressif d'une fiscalité environnementale relève souvent bien plus de la rhétorique que de l'analyse des faits, qui révèle des situations contrastées (Voir l'article de Jean-Philippe Barde). Ainsi, il apparaît que la consommation de carburants est sensiblement proportionnelle au revenu, et qu'une hausse de la TIPP n'aurait donc pas de caractère régressif. En revanche, une hausse des combustibles destinés au chauffage pèserait effectivement plutôt sur les bas revenus, ce qui doit suggérer des mesures compensatoires.

Il est frappant de voir que les questions de répartition sociale sont assez systématiquement soulevées à l'annonce de projets de mesures environnementales. Mais, problèmes d'environnement ou pas, ces questions doivent trouver des réponses appropriées par le biais de politiques sociales. L'environnement ne doit pas faire les frais de leur insuffisance.

Il faudrait aussi examiner les effets redistributifs et régressifs du système actuel de prélèvements obligatoires. Ainsi, les charges sur les bas salaires, en décourageant l'embauche de gens peu qualifiés, ont sans doute un effet régressif.

Les mesures réglementaires pour lutter contre la pollution ont souvent des effets régressifs plus marqués que les mesures tarifaires... mais ces effets sont moins visibles. Quelles sont les conséquences sociales comparées de la décision de ne laisser circuler les jours de pollution que des véhicules peu polluants (c'est-à-dire récents et chers), et de la décision d'instaurer un péage urbain (à travers le stationnement par exemple) dont les recettes financeraient des modes alternatifs pour tous ?

Enfin, un éventuel effet régressif peut être compensé par une redistribution appropriée (forfaitaire, baisse d'autres prélèvements obligatoires, etc.) du produit de la taxe (Voir l'article d'Yves Martin).

La fiscalité environnementale peut-elle contribuer à lever des recettes significatives ?

On avance souvent que les assiettes de la fiscalité environnementale sont insuffisantes pour fournir des recettes significatives à l'État. Avec la définition de l'OCDE, cette affirmation doit être relativisée.

 Ligne de la loi de finances 1997 (révisée)  Recettes fiscales brutes(en MF)
Impôt sur le revenu

 290 000

Impôts sur les sociétés

 203 100

 Autres impôts directs

 128 301

 Enregistrement et timbre

 91 850

 Produits de douane

 161 300

 Taxe sur la valeur ajoutée

 753 000

 Autres impôts indirects

 43 500

 TOTAL

 1 671 051

Dans ce tableau, les produits des Douanes sont constitués essentiellement de la taxe intérieure sur les produits pétroliers, qui représente donc un montant significatif du budget de l'État.

Voici des ordres de grandeur de recettes potentielles dans le cas de la circulation routière. Les péages autoroutiers procurent des recettes de 26,5 milliards de francs (qui ne sont pas versées au budget général).

L'évaluation d'une généralisation du stationnement payant - sur la base des prix du marché actuels, dans les agglomérations de province de plus de 100.000 habitants - conduit à des recettes potentielles de l'ordre de 40 milliards de francs (30 pour les seules villes-centre, 25 pour les déplacements liés au travail), alors que les recettes actuelles sont de l'ordre de 1 milliard de francs [2].


À l'avenir, on peut envisager une évolution des taxes environnementales - souvent faibles et affectées - vers des taxes plus lourdes et non affectées en application du principe pollueur-payeur. Ceci devrait conduire à l'apparition ou à l'alourdissement de taxes sur les engrais, l'eau, les emballages, etc., permettant des baisses d'autres prélèvements obligatoires (charges sur le travail).

La fiscalité environnementale va-t-elle à l'encontre du principe budgétaire de neutralité fiscale ?

Le souhait des fiscalistes est qu'une taxe doit alimenter le budget de manière neutre. Il apparaît toutefois qu'aucun prélèvement n'est neutre, c'est-à-dire sans effets sur les choix des agents économiques. En outre, en présence d'externalités (notamment d'environnement), c'est précisément la correction des insuffisances du marché au moyen de taxes internalisantes qui permet de se rapprocher d'une "meilleure" neutralité [3].

L'assiette d'une taxe environnementale est-elle nécessairement en diminution ? Et la recette fiscale en baisse ?

Les spécialistes de la fiscalité craignent ce qu'ils appellent "l'évaporation de la matière imposable". C'est vrai... le risque de diminution de l'assiette est réel mais aucunement propre à la fiscalité environnementale ; il est valable pour tous les prélèvements obligatoires d'un niveau élevé. Il est clair notamment que les charges sur le travail découragent l'embauche et réduisent donc l'assiette des cotisations sociales... De même, les droits de mutation découragent les transactions immobilières.

La fiscalité écologique vise effectivement à diminuer la consommation de certains produits, mais, dans la plupart des cas, pas à la supprimer. Si des produits toxiques peuvent être purement et simplement interdits, pour d'autres comme les ressources fossiles, l'enjeu est d'étaler la consommation dans le temps, ou de la limiter, pas de l'empêcher complètement. Avec la prise en compte de cette dimension temporelle, il est possible de réconcilier les préoccupations des fiscalistes (stabilité des recettes) et celles des écologistes (baisse de certaines consommations).

En effet, la réduction de l'assiette peut être compensée par une hausse progressive de la taxe. Le cas des carburants n'est pas une utopie : depuis 1993, le Royaume-Uni a annoncé et procédé à une hausse de 5% par an en termes réels des taux d'accises (depuis 1997, cette hausse est de 6%). On notera qu'une hausse progressive sur une ressource rare et non renouvelable (énergies fossiles...) est conforme à la règle de Hotelling qui énonce que son prix doit croître à un taux égal au taux d'actualisation.


Ainsi, s'il peut y avoir, à court terme, contradiction entre objectifs budgétaires et environnementaux compte tenu des rigidités, elle peut toutefois s'atténuer à terme. Et s'il y a des contradictions apparentes, il y a également des synergies : ainsi, une fiscalité assise sur l'énergie a le mérite d'être simple et facile à recouvrer.


Enfin, la stabilité des recettes est un objectif qu'on peut en partie discuter, car des rentrées fiscales en baisse n'ont rien d'anormal si elles s'accompagnent de dépenses publiques en baisse. Ainsi, une hausse de la taxe intérieure sur les produits pétroliers s'accompagne d'une contraction de la demande de transport et donc d'infrastructures coûteuses, alors qu'un impôt assis sur les salaires a tendance à contracter l'emploi et à nécessiter des dépenses publiques accrues.

Les taxes sur l'énergie sont-elles un risque pour la compétitivité ?

Si un alourdissement de la fiscalité sur l'énergie peut devenir un handicap en termes de compétitivité pour un nombre limité d'entreprises (Voir l'article de Pierre-Noël Giraud et Alain Nadaï), il faut aussi examiner les effets des charges actuelles assises sur le travail.

Une taxe progressive sur l'énergie a l'avantage d'être prévisible et en phase avec l'activité économique car elle pèse relativement moins sur les entreprises en période de faible activité que ne le font les charges sur le travail qui sont contracycliques. En effet, le travail est un facteur "inerte" au sens où on ne licencie pas à la légère. Or, en phase de faible activité économique, les charges sur le travail pèsent lourd. C'est pourquoi il paraît intéressant d'imposer plutôt un facteur "flexible" comme l'énergie (possibilité de substitutions et d'économies), dont la consommation par l'entreprise suit le même rythme que l'activité économique.

Enfin, une réforme fiscale "verte" aurait des impacts positifs sur la productivité et la compétitivité à long terme : "nouvelle frontière technologique" ; développement riche en emploi par rééquilibrage prix des ressources rares/coût du travail ; diminution des prélèvements obligatoires et des besoins d'assurance par freinage de la croissance des coûts sociaux (de pollution, de santé, mais aussi d'indemnisation chômage).

BIBLIOGRAPHIE

[1] Commissariat général du Plan, L'économie face à l'écologie, La Découverte/La Documentation française, 1993.

[2] Jean-Pierre Orfeuil, Énergie, environnement, fiscalité, déplacements quotidiens, Inrets, décembre 1993.

[3] Jean-Philippe Barde, Économie et politique de l'environnement, 2e édition, PUF, Paris, 1992.

[4] OCDE, Écotaxes et réforme fiscale verte, éditions de l'OCDE, 1997.


Fiscalité écologique

Yves MARTIN (55), Conseil général des Mines

Fiscalité écologique : une expression ambiguë

On parle beaucoup de "fiscalité écologique", mais on en fait peu et cette expression est ambiguë car elle recouvre deux types de fiscalité très différents.

Certains prélèvements obligatoires sont dits "écologiques" parce que la recette correspondante est affectée à un fonds d'intervention pour la protection de l'environnement (ex. : taxes sur le SO2, les huiles usées ou les déchets mis en décharges qui alimentent des fonds d'intervention gérés par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie, redevances des Agences de l'eau). Dans un tel cas, ce qui est utile à la protection de l'environnement, ce sont les subventions apportées par ces fonds et non la taxe qui les alimente.

Or ces subventions pourraient tout aussi bien être accordées sur le budget général de l'État et si, au nom de l'équité (principe pollueur payeur), la taxe est fondée sur une assiette qui a un certain lien avec la genèse d'une pollution, son taux est beaucoup trop faible pour qu'elle soit incitative : ce taux est fixé en fonction de la recette souhaitée pour le fonds d'intervention et pas du tout en fonction des coûts externes liés à la pollution en cause ; il est très inférieur à ces coûts.

Par ailleurs, comme le taux de ces taxes est faible, on cherche à réduire le coût de leur perception et on renonce souvent, pour ce motif, à choisir une assiette qui soit bien corrélée avec la pollution que l'on veut combattre ; on retient une assiette schématique et souvent forfaitaire pour être peu coûteuse à déterminer, ce qui renforce le caractère non incitatif de la taxe.

La véritable "fiscalité écologique" est, à mes yeux, une fiscalité lourde, non affectée spécifiquement à la protection de l'environnement mais destinée à la couverture générale des dépenses publiques. Son taux est élevé si bien que cette fiscalité a un rôle important pour limiter les comportements nuisibles à l'environnement. La taxe la plus utile à la protection de l'environnement est en France la taxe intérieure sur les produits pétroliers qui a rapporté au budget de l'État plus de 130 milliards de francs en 1996 au titre des carburants.

Bien que son niveau soit insuffisant pour imputer, au transport routier de marchandises et à l'automobile en agglomération, la totalité des coûts externes qu'ils induisent (1), cette taxe a su limiter un développement excessif des transports routiers dépassant largement leur utilité sociale réelle : en l'absence d'une telle taxe, la consommation de carburants routiers, par habitant est, aux USA, 3,4 fois plus élevée qu'en France.

On peut cependant regretter que notre pays ait, depuis une demi-douzaine d'années, réduit de 22% (en francs constants) les prélèvements obligatoires perçus sur les usagers de la route, alors même qu'ils étaient insuffisants.

Dans ce qui suit, il sera surtout question du deuxième type de fiscalité écologique qui peut contribuer à couvrir les dépenses globales des collectivités publiques tout en suscitant chez tous nos concitoyens des choix décentralisés qui ménagent l'environnement.

Effets redistributifs et incitatifs de tout impôt

La nation fait des choix politiques concernant la nature et le niveau des interventions qu'elle juge utile de confier à l'État et aux collectivités locales. Il résulte de ces choix un niveau de dépense publique que les divers prélèvements obligatoires rendent possible : le but premier de tout impôt (2) est de participer à la couverture des dépenses publiques. (Dans notre pays la part de la dépense publique dans le PIB a été stabilisée depuis 1983 car il y a un consensus assez fort pour juger que ce niveau est suffisant et ne doit pas être dépassé.)

* Au-delà de ce but premier, tout impôt a forcément deux effets :

* un effet redistributif entre les entreprises et les ménages et, au sein des ménages, entre les riches et les pauvres,
un effet incitatif.


Si le premier de ces effets est généralement pris en considération lorsque l'on choisit d'instaurer ou d'accroître tel impôt plutôt que tel autre, on se préoccupe rarement de l'effet incitatif de cet impôt.

Celui-ci est pourtant très important : aucun impôt n'est neutre, tous modifient dans un sens ou dans l'autre le comportement des assujettis qui tendent à réduire l'assiette imposable.

Dans le domaine qui nous intéresse, un impôt peut être le moyen d'imputer aux agents économiques les externalités liées à leur comportement (3). Lorsque tel est le cas, l'impôt remplit son but premier (remplir les caisses publiques) et suscite de surcroît une optimisation du comportement des assujettis.

Au coût près de la détermination de l'assiette de l'impôt, ce résultat "accessoire" est acquis gratuitement pour la puissance publique. On peut même montrer dans bien des exemples que l'effet incitatif de l'impôt réduit le besoin de dépenses publiques et donc le volume global des impôts à percevoir. Tel est par exemple le cas de la taxe sur les carburants qui réduit la demande d'infrastructures routières.

Assiette et niveau de l'impôt

Puisqu'il faut de toute façon des impôts pour financer les dépenses publiques, autant recourir aux types d'impôts qui ont, de surcroît, pour effet indirect de réduire ces dépenses, chaque fois que l'on peut trouver une assiette, peu coûteuse à déterminer et présentant une bonne corrélation avec des externalités caractérisées en matière d'environnement.

Le coût de détermination de l'assiette est un critère important, mais on ne doit pas oublier que le coût de perception des impôts classiques, sans effet incitatif voulu, est loin d'être négligeable, et que la détermination du niveau d'une externalité est souvent l'acte initial nécessaire à l'engagement de toute action de protection de l'environnement : ce n'est pas une dépense stérile.

On a parfois reproché aux Agences de l'eau le coût de perception de leurs redevances ; je pense au contraire que ce coût est insuffisant car une lutte efficace contre la pollution passe d'abord par une connaissance des rejets (et de leur modulation dans le temps) beaucoup plus fine que l'assiette trop souvent forfaitaire sur laquelle les agences appuient le calcul de leurs redevances.

On ne devrait pas hésiter parfois à accroître la précision de notre connaissance des atteintes à l'environnement, fût-ce au prix d'un accroissement du coût de gestion, pour que l'assiette retenue soit mieux corrélée avec l'externalité que l'on souhaite réduire. Le niveau de l'impôt ne doit pas dépasser celui de l'externalité visée et il ne doit pas induire des comportements qui, pour réduire cette externalité, en engendrent de nouvelles qui seraient plus graves.

Mais ce problème n'est en rien spécifique d'une approche fiscale, on le retrouve dans toute action réglementaire : jusqu'à quel niveau porter la contrainte réglementaire et comment éviter les effets pervers éventuels d'un règlement sur une autre nuisance ou sur la sécurité.

On doit d'ailleurs regretter que les règlements soient trop rarement fondés sur un calcul de coût de la prévention comparé au coût de la nuisance ; l'une des vertus majeures d'un impôt est d'afficher un coût... mais c'est aussi ce qui fait la difficulté politique de son institution

Affectation de l'impôt

Bien que la loi le proscrive en principe, on affecte parfois une recette publique à la couverture d'une dépense donnée.

Cette affectation peut présenter des avantages : elle peut donner aux agents qui mettent en uvre une dépense publique un sens accru de leurs responsabilités en identifiant clairement le coût du service public qu'ils rendent. L'expérience montre aussi qu'elle apporte une garantie de recette, que les dotations à partir du budget de l'État ne donnent pas toujours, alors que la stabilité et la prévisibilité de la ressource peuvent être nécessaires à la constitution d'équipes compétentes et à la conduite d'actions de longue haleine.

À l'inverse, l'affectation ôte une souplesse précieuse à la dépense publique, souplesse conjoncturelle ou structurelle : la recette de péage apportée aujourd'hui par les automobiles qui fréquentent des autoroutes amorties permet de financer de nouvelles autoroutes pour des poids lourds toujours plus nombreux qui n'en paient pas le coût, mais ne permet pas de financer des transports combinés.

Rappelons enfin que l'affectation d'un impôt à un fonds d'intervention présente un effet pervers chaque fois que l'aide publique ne porte que sur l'investissement et pas sur le fonctionnement (ce qui est le cas général) : en diminuant le coût des investissements, on introduit un biais dans les choix qui sont faits par les bénéficiaires de la subvention ; la répartition entre investissement et fonctionnement n'est plus optimale.

Vue sous l'angle de l'effet incitatif de l'impôt, l'affectation, lorsqu'on l'institue, peut constituer un progrès en facturant à l'usager du service public un impôt qui a un certain lien avec ce qu'il coûte à la collectivité. Mais cette affectation ne garantit pas par elle-même qu'il va y avoir tarification optimale pour internaliser les coûts externes engendrés par ceux qui paient l'impôt.

Les redevances des Agences de l'eau équilibrent leurs dépenses : les automobilistes ne paient pas pour la lutte contre la pollution des eaux mais les redevances des agences ne se sont guère rapprochées d'une tarification de l'eau économiquement optimale.

On doit même constater que la limitation des redevances au niveau nécessaire à l'équilibre du budget des agences est un obstacle majeur à ce que ces redevances puissent jouer pleinement leur rôle incitatif : une facturation des prélèvements d'eau, au coût marginal de développement de la ressource, et une taxation des pollutions, au coût marginal des nuisances engendrées, rapporteraient à la puissance publique des recettes considérables qui permettraient de baisser d'autres impôts.

On doit aussi souligner que l'affectation peut être un facteur d'accroissement des prélèvements obligatoires : on crée la ressource pour couvrir une dépense jugée importante à un moment donné, puis, la ressource étant acquise, elle nourrit des dépenses qui peuvent ne pas conserver leur priorité initiale. Par ailleurs, lorsque l'affectation limite le taux de l'impôt en deçà du niveau de l'externalité, et ne permet pas d'atteindre l'optimum par le seul biais de l'impôt, elle justifie une dépense publique de subvention qui serait inutile si l'impôt pouvait être assez incitatif.

Les impôts néfastes


Si nombre d'impôts qui n'existent pas ou sont trop faibles pourraient orienter efficacement notre développement dans un sens favorable à l'environnement, certains impôts ont un effet néfaste à notre compétitivité et à l'harmonie de notre société. Tel est le cas de la taxe professionnelle (assise sur les immobilisations corporelles et sur la masse salariale, elle représente 1,3% du PIB) et des impôts assis sur les salaires (cotisations sociales et versement transport) qui représentent 19% du PIB.

Ces impôts pèsent très lourd dans le développement du chômage : ils incitent à l'économie de main-d'oeuvre, ce qui est particulièrement fâcheux.

Arguments et contre-arguments

Qu'attend-on dans ces conditions pour développer des impôts qui incitent à ne pas porter atteinte à l'environnement, en remplacement d'impôts qui créent du chômage ?

On objecte parfois que cela pourrait modifier fâcheusement l'effet redistributif des impôts actuels et que ce serait donner un droit à polluer à ceux qui peuvent payer. Le premier argument évoque à juste titre une contrainte incontestable.

S'agissant de l'effet redistributif au sein des ménages, en compensation de la création d'impôts "écologiques", il faudrait diminuer certains impôts qui pèsent relativement plus sur les ménages à faible revenu (instaurer par exemple un taux nul de TVA pour les consommations de première nécessité, dont le niveau croît peu avec le niveau des revenus) et réaménager certains transferts sociaux. Il est certainement possible de ne pas introduire d'effet redistributif antisocial à l'occasion du développement d'une fiscalité écologique.

S'agissant des entreprises, il est clair qu'une telle fiscalité ne se contentera pas d'inciter les entreprises polluantes et énergivores à réduire leurs pollutions et à économiser l'énergie ; elle avantagera les entreprises de main-d'oeuvre au détriment des entreprises énergivores et polluantes.

Ceci ne peut être fait que progressivement mais est favorable à un développement durable. Le second argument est bien connu mais se retourne aisément : mieux vaut un pollueur taxé qu'un pollueur impuni.

NOTES

(1) Coûts d'infrastructure ou de congestion, coûts des accidents de la route, coûts des nuisances locales ­ bruit et pollution des villes ­, coûts des pollutions régionales et globales de l'atmosphère enfin.

(2) Dans ce qui suit, pour faire bref, on appelle impôt tout prélèvement obligatoire (taxe, impôt, droit, cotisation, redevance, péage...).

(3) La taxation est souvent le seul moyen de parvenir à ce résultat ; lorsqu'une action réglementaire est possible, elle est toujours plus coûteuse que l'approche par les prix, car, centralisée, elle ne peut faire jouer toutes les initiatives décentralisées qui sont moins coûteuses (supériorité du marché sur le GOSPLAN).


Quand une taxe en cache une autre...De l'efficacité économique des taxes à finalité environnementale

Olivier GODARD (1), directeur de recherche au CNRS

Il est possible de distinguer différentes interventions fiscales par leur contenu empirique : taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP), taxe sur la mise en décharge, etc. S'en tenir à une telle appréhension ne permet cependant pas de comprendre les points de débat les plus importants à l'interface de la fiscalité et des politiques d'environnement.

Dans ce qui suit, on partira de l'opposition entre le point de vue de l'économiste et celui du fiscaliste pour, dans un deuxième temps, introduire trois distinctions au sein des instruments des politiques publiques permettant de révéler plusieurs facettes de l'efficacité économique des instruments considérés.

1. Les deux points de vue de l'économiste et du fiscaliste

Je propose de partir du constat suivant. Sur les mêmes instruments, il y a deux points de vue très différents, voire même opposés : celui de la fiscalité générale, attaché à la collecte de ressources pour financer des dépenses publiques et celui de l'économie publique ayant le souci d'infléchir ou de réguler les comportements des agents au mieux de l'intérêt général, dans un souci d'efficacité d'emploi collectif de biens rares, ce qui correspond à la perspective économique concernant les politiques d'environnement.

L'objectif d'un fiscaliste est d'obtenir des ressources stables et prévisibles, en quantités suffisantes, ayant le moins d'effets possibles sur les comportements économiques des assujettis, sans introduire de bouleversements qui pourraient induire des réactions de rejet, d'où une préférence pour les "vieux impôts".

Pour les économistes qui voient dans les instruments fiscaux des instruments économiques incitatifs, l'objet des taxes est au contraire d'obtenir une modification des comportements des agents de façon à permettre à la collectivité de se rapprocher d'un état économiquement efficace d'emploi de ressources rares à propos desquelles les marchés existants manifestent diverses limites (effets externes, biens collectifs). Chacun a ses rêves. Ils peuvent parfois se rencontrer, mais le plus souvent les divergences d'objectifs entraînent des tensions.

Ceci peut être illustré en confrontant le raisonnement fiscal et le raisonnement économique face à l'instauration d'une taxe, comme celle qui est figurée sur le schéma en encadré.

Effets d'une taxe

Une taxe engendre-t-elle une distorsion ou crée-t-elle une incitation ? L'institution d'une taxe entraîne normalement (2) une augmentation du prix du bien taxé. Pour des biens économiques ordinaires, pour lesquels la demande n'est pas totalement rigide, cette augmentation de prix entraîne une baisse plus ou moins importante des quantités demandées.

Sur le schéma, on représente deux courbes de demande (penchant de la gauche vers la droite) D1 et D2 (la demande D1 est plus fortement élastique que D2), face à une courbe d'offre O (penchant de la droite vers la gauche). Avant taxation, l'équilibre offre/demande se fait au point C (po, qo).

Après introduction de la taxe t, avec une fonction de demande assez élastique, la demande effective passe au point A1 (po + t, q1). Si la fonction de demande est peu élastique, la demande effective passe au point A2 (po + t, q2).

 

Comment interpréter ces changements ? Si le bien est responsable d'effets externes négatifs, cette contraction de la demande peut être précisément l'effet recherché d'un point de vue économique. On se rapproche de l'optimum économique quand la demande pour des biens engendrant des nuisances se réduit au profit de biens qui ne présentent pas de tels inconvénients.

Plus la demande est élastique, plus un taux donné de taxe a un effet incitatif, ce qui fait de la taxation un bon instrument pour infléchir les comportements. Si ce bien est un bien ordinaire sans nuisances et que la taxe n'a qu'un but fiscal, en revanche, le déplacement de la demande effective dû à la taxe correspond à une distorsion des choix des agents, qui a un coût économique mesuré par la perte de surplus économique, le triangle A1BC ou le triangle A2EC, selon les fonctions de demande (3).

D'un point de vue fiscal, la baisse de la demande du bien taxé signifie également un moindre rendement fiscal de l'impôt. C'est pourquoi le fiscaliste cherche à taxer des produits dont la demande est la plus inélastique possible. Ce faisant, il réduit le coût économique de la distorsion créée par l'impôt (la surface A2EC est plus petite que celle de A1BC).

Les deux points de vue de l'économiste et du fiscaliste peuvent se rejoindre lorsqu'on taxe pour des raisons fiscales un bien dont, par ailleurs, la consommation est responsable d'effets externes négatifs.

Si par exemple l'on prend au sérieux la question du risque climatique (4), il est sans doute heureux que les carburants soient lourdement taxés dans notre pays depuis plusieurs décennies bien que cette taxation doive son existence à des mobiles tout à fait étrangers à la prise en charge de ce risque externe. Symétriquement, le recours à des taxes incitatives peut procurer des recettes qui peuvent prendre place parmi les instruments fiscaux.

Dans l'exemple choisi, la crainte souvent exprimée d'une disparition de l'assiette n'est pas fondée car il s'agit de plafonner durablement les émissions de CO2 du pays, et non pas de les faire disparaître. Dans un cas plus général, la diminution de l'assiette résultant d'une contraction de la demande n'est pas incompatible avec une certaine stabilité des recettes à moyen terme si elle est compensée par une hausse progressive du taux unitaire de taxation.

2. Trois classifications des instruments de politique d'environnement

L'efficacité économique se joue sur les terrains de l'information et de l'incitation. L'information économique (sur les coûts, les possibilités d'agir, les techniques...) et l'incitation doivent se combiner au mieux pour conduire à une allocation économiquement efficace des efforts de lutte contre la pollution, comme partie intégrante de l'équilibre économique général. Une première approche de cette question peut être faite à partir de la distinction classique entre instruments réglementaires, économiques et de "troisième génération" (5).

Cependant les deux critères respectifs de l'économiste (taxer en proportion des effets externes négatifs) et du fiscaliste (taxer les biens à demande inélastique en proportion des besoins budgétaires) n'ont aucune raison de converger en toutes circonstances.

Instruments réglementaires, économiques et de "troisième génération"

Les instruments réglementaires (procédures administratives d'autorisation avec dispositifs de contrôle, fixation de normes de rejets...) visent à contraindre les agents décentralisés (interdictions, prescriptions). Les instruments économiques jouent d'incitations financières ou de mécanismes économiques (changement des prix), sans contraindre les agents.

Les instruments dits de troisième génération forment une catégorie un peu floue où l'on range les actions d'information, de persuasion, de concertation débouchant par exemple sur des accords ou engagements "volontaires", ou la certification de la qualité.

Parmi les instruments économiques, on peut distinguer :

* les redevances, qui se rapprochent d'une facturation des coûts d'un service rendu ;

* les taxes, ayant si possible un lien direct avec les effets négatifs que l'on veut réduire, mais auxquelles, par réalisme, on peut faire réaliser un déplacement d'une taxation des comportements à réguler (émissions de polluants) à une taxation des produits auxquels les nuisances sont rattachées (une taxe sur l'énergie fossile en lieu et place d'une taxe sur les émissions de CO2 par exemple) ;

* les subventions, agréables pour ceux qui les accordent et ceux qui les reçoivent, mais qui ont un coût économique le plus souvent caché ou diffus mais important au détriment des contribuables et de l'activité économique ;

* les permis négociables d'émissions polluantes, expérimentés aux USA depuis 1977 et qui y sont maintenant utilisés à grande échelle pour organiser la lutte contre la pollution atmosphérique par le SO2 à longue distance (6).

En matière d'environnement, on a d'abord engagé des actions réglementaires complétées par des mécanismes de financement (Agences de l'eau) (7) puis on a essayé d'obtenir une meilleure efficacité par l'institution d'instruments économiques incitatifs ; mais des réticences politiques fortes freinent ce processus. Dans quasiment aucun pays au monde on ne trouve en place de systèmes de taxes incitatives pures, celles qui doivent induire la correction recherchée des comportements par le seul mécanisme du prix.

Ainsi, la taxation des NOx émis par les centrales thermiques en Suède est un des rares exemples approchant ce concept : le niveau élevé de taxation y est compensé par une redistribution du produit de la taxe aux intéressés au prorata de leur production électrique (8) ; de cette façon, le prix moyen de la production électrique n'est pas directement affecté par le prélèvement fiscal (9), mais les entreprises les plus polluantes sont pénalisées, tandis que les plus "vertes" en sont récompensées, ce qui inverse le cas le plus fréquent dans lequel c'est la dégradation de l'environnement qui est le comportement le plus rentable.

Dans l'immense majorité des cas, on a affaire à des systèmes mixtes d'instruments où les considérations de financement l'emportent sur celles de la recherche de l'efficacité économique, c'est-à-dire au moindre coût pour la collectivité.

Instruments incitatifs et instruments à visée budgétaire

Afin de lever l'ambiguïté sur la notion de taxe, il est nécessaire d'introduire une distinction supplémentaire au sein des instruments économiques, entre :

* les instruments qui cherchent à inciter, c'est-à-dire à infléchir les comportements sans les contraindre ni les prescrire en modifiant les conditions économiques des choix par un changement des prix relatifs des biens, auxquels on espère que ces agents seront sensibles (concept d'élasticité/prix de la demande, par exemple),

* les instruments qui cherchent seulement à récolter des recettes pour financer des opérations précises ou des programmes.


Il existe une grande différence dans le mode d'action de taxes affectées destinées seulement à procurer le financement d'investissements spécifiques et de taxes incitatives, on les appelle pigouviennes, visant à modifier les prix relatifs de façon à restaurer de bons signaux économiques, ceux qui conduisent les agents à des allocations efficaces.

Le grand intérêt des instruments incitatifs est de mobiliser l'information là où elle se trouve, au plus près des agents économiques, sans exiger son transfert à une tutelle administrative. La décision reste décentralisée, par opposition à une réglementation où les comportements sont prescrits par une administration.

Pour être économiquement efficaces, les prescriptions administratives auraient besoin d'être fondées sur une information parfaite sur les situations individuelles (possibilités de choix, coûts des options) les plus diverses, ce qui n'est pas le cas : une telle information n'est pas gratuite et on ne peut pas postuler que les agents décentralisés sont prêts à la transmettre gracieusement et sans biais aux autorités de tutelle.

En revanche, si son assise est définie de façon correcte, que son taux unitaire reflète approximativement ce qu'on sait du dommage externe à l'optimum, et s'il n'existe pas d'autres imperfections ou distorsions majeures dans le système de prix (10), une taxe fournit un repère commun aux agents à partir duquel chacun va, en fonction des circonstances particulières qui sont les siennes, déterminer la "meilleure" solution à retenir pour lui et pour la collectivité, compte tenu du coût des différentes options.

En permettant la mobilisation décentralisée de l'information détenue par les agents, le repère commun fourni par la taxe permet alors une coordination efficace des décisions, en évitant que l'on dépense trop ici et pas assez là pour obtenir un même effet en termes d'émissions de polluants.

Conçues dans un but financier, les charges sociales ont, en effet, eu pour conséquence économique indésirable de renchérir de façon importante le coût du travail et de contribuer globalement aux déséquilibres du marché du travail (chômage structurel massif, en particulier, mais pas seulement, pour le travail non qualifié).

Du point de vue de l'économie de l'information, une taxe affectée comme la taxe parafiscale sur les émissions de polluants atmosphériques affectée au financement de la lutte contre la pollution de l'air fonctionne très différemment d'une taxe incitative. Elle opère en fait comme une réglementation, puisque la qualité de l'allocation des efforts et des ressources qui va en résulter dépend de la qualité des décisions prises par les instances tutélaires qui vont attribuer les aides, subventions et financements aux agents décentralisés.

Ce sont la nature des procédures d'instruction des projets, la qualité de l'information économique et environnementale utilisées et la qualité du jugement économique de ceux qui sont en pouvoir de décider quelles opérations il convient de financer qui vont déterminer le caractère plus ou moins économiquement efficace d'une allocation.

Pour les raisons déjà notées de manque d'information au niveau central, il n'y a généralement aucune raison pour que les procédures d'affectation des moyens financiers par des autorités administratives engendrent des allocations économiquement efficaces. Ce n'est que lorsque les experts de l'administration peuvent être crédités d'une meilleure information économique et technique que les agents décentralisés qu'une technique de taxe affectée peut avoir un avantage économique sur une taxe incitative.

Instruments sectoriels et instruments globaux

Même efficaces, les instruments sectoriels peuvent être coûteux pour l'activité économique et les entreprises.

 Le raisonnement précédent faisait allusion aux effets de la taxation sur l'équilibre général. Ce type d'effets mérite une prise en compte explicite et donne lieu à une troisième distinction qui sépare les instruments sectoriels et les instruments globaux.

Les instruments sectoriels (par exemple, les normes de rejets et les redevances reversées aux Agences de l'eau) viennent directement à l'appui d'une politique sectorielle et sont conçus pour ne pas avoir d'interférence volontaire plus large avec l'action publique ou avec le fonctionnement économique général.

Cela ne les empêche pas, le cas échéant, d'avoir des effets pervers importants au-delà du champ d'impact précis pour lequel ils ont été conçus. On trouve dans cette catégorie divers dispositifs réglementaires, des mécanismes de financement, qui peuvent provenir du budget général ou de taxes affectées ou de redevances pour services rendus, ou encore des systèmes de permis négociables dont l'allocation initiale est faite gratuitement aux agents concernés, comme dans le système américain de permis à émettre du SO2.

Les instruments qui ont une visée incitative et reposent sur un prélèvement fiscal relèvent d'une autre approche car ils autorisent un large redéploiement de la fiscalité générale. Il n'existe que deux instruments à pouvoir entrer dans cette catégorie : des taxes non affectées ; des permis négociables vendus par les autorités publiques, et dont le produit n'est pas affecté à des usages particuliers. Ici, le potentiel d'action des instruments n'est pas seulement sectoriel, mais englobe une action générale sur le système des prélèvements obligatoires.

C'était par exemple le cas du projet d'écotaxe sur l'énergie que la France (taxe sur le contenu en carbone des énergies) et la Commission européenne (taxe sur le contenu énergétique et sur le contenu en carbone pour moitié chacun) avaient considéré au début des années quatre-vingt-dix pour organiser la prévention du risque climatique (11).

Comme cette écotaxe n'avait pas pour but principal de procurer des ressources supplémentaires affectées, mais de donner un signal économique devant inciter à modifier les choix en matière d'usage de l'énergie, les ressources fiscales nouvelles obtenues auraient permis de procéder à la diminution d'autres prélèvements existants liés à la fiscalité générale ou à d'autres prélèvements obligatoires, dont on sait qu'ils ont un effet de distorsion économique ou sociale, comme par exemple les charges sociales assises sur les salaires.

L'intérêt économique et social de tels redéploiements peut également avoir une grande importance politique en rendant plus acceptable une politique de l'environnement souvent perçue comme la source potentielle de contraintes économiques coûteuses.

Dans la mesure où ces redéploiements présentent des avantages pour la poursuite d'au moins deux objectifs de la collectivité (protection de l'environnement et correction de distorsions économiques dues au système existant de prélèvements obligatoires, touchant par exemple à l'emploi), on a qualifié ce type d'approche de stratégie de " double dividende ". La prise en compte de ce deuxième dividende introduit une différence tout à fait importante du point de vue de l'analyse des coûts macroéconomiques d'une politique.

En prenant en compte les gains résultant de redéploiements des prélèvements obligatoires, le coût net du changement pour l'économie peut s'alléger de façon significative à moyen et long terme et peut même, dans certains cas, devenir négatif.

Plusieurs estimations réalisées dans des pays différents à partir de modèles macroéconomiques, en France, en Europe et aux États-Unis, montrent que les ordres de grandeur des coûts économiques d'une politique d'environnement peuvent varier de 1 à 4 selon que l'on retient une approche sectorielle coûteuse macroéconomiquement (réglementations, permis négociables alloués gratuitement aux firmes) ou globale avec redéploiement fiscal, pour une même efficacité environnementale (par exemple un objectif de 10 à 15 % de réduction des émissions de CO2 par rapport à la trajectoire de référence) (12).

Autant dire que les gains d'efficacité attendus d'un instrument économique sectoriel en lieu et place d'une norme réglementaire homogène, pour importants qu'ils puissent être (13), peuvent être encore inférieurs à ceux que l'on pourrait obtenir d'un redéploiement fiscal plus large autorisé par l'introduction d'écotaxes ou de permis d'émissions vendus par les autorités publiques. Étudier dans le détail différents scénarios de redéploiement qui incorporeraient ce genre d'instruments revêt désormais un caractère d'importance et d'urgence pour la France et l'Europe.

NOTES

(1) Centre international de recherche sur l'environnement et le développement (CIRED), URA 940, EHESS, 19, rue Amélie, 75007 Paris.

(2) Ce " normalement " recouvre une situation de marché concurrentiel aux conditions homogènes. La réalité peut être plus complexe ; par exemple, si la taxe est introduite de façon nationale et que le prix de marché concurrentiel du bien taxé est fixé sur le marché international et qu'il n'y a pas de détaxation à l'exportation, alors la taxe ne provoque pas une augmentation du prix de vente TTC, mais une contraction des marges du producteur et, par suite, une contraction de son offre. L'impact de la taxe va donc dépendre de la structure concurrentielle du marché et du mécanisme de formation des prix.

(3) On suppose que le rectangle représentant le prélèvement fiscal ne se traduit par aucune perte de bien-être car il vise à financer des dépenses qui profitent dans leur ensemble aux agents qui forment la collectivité. Cette hypothèse suppose un emploi efficace des ressources publiques.

(4) Pour un point scientifique complet, se reporter à la version française de la contribution du Groupe 3 au dernier rapport du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC-IPCC) : J.-P. Bruce, H. Lee and E. F. Haites (dir.), Le changement climatique. Dimensions économiques et sociales. Paris, éd. Dossiers et débats pour le développement durable 4D, diffusion la Documentation française, 1997. Pour deux mises en perspective, voir P. Roqueplo, " L'effet de serre est-il politiquement gérable ? ", Futuribles, (224), octobre 1997, p. 17-32 et O. Godard, " Les enjeux des négociations sur le climat ­ De Rio à Kyoto : pourquoi la Convention sur le climat devrait intéresser ceux qui ne s'y intéressent pas ", Futuribles, (224), octobre 1997, p. 33-66.

(5) Voir par exemple B. Dente (éd.), Environmental Policy in Search of New Instruments, Dordrecht, Kluwer Academics, 1995.

(6) Voir O. Godard, " Les permis négociables et la Convention sur le climat : de l'expérience américaine aux enjeux de l'harmonisation ", Revue de l'énergie, (491), octobre 1997, p. 606-622.

(7) Voir Commissariat général du Plan, Évaluation du dispositif des Agences de l'eau ­ Rapport au gouvernement. Paris, la Documentation française, 1997.

(8) Voir OCDE, Gérer l'environnement. Le rôle des instruments économiques. Paris, éd. de l'OCDE, 1994.

(9) Il y a là un avantage du point de vue de l'acceptabilité sociale de l'instrument, mais aussi une limite économique. En effet, ce dispositif n'est pas optimal du point de vue de l'équilibre économique général, puisque le coût externe de la pollution résiduelle associée à l'optimum partiel n'est pas incorporé dans le prix de l'électricité ; cela incite à tort les consommateurs à en consommer davantage qu'il ne serait optimal. Le mécanisme idéal d'information pour les usagers finaux serait que chaque type d'énergie se voie imputer ses coûts externes à l'optimum de pollution dans la formation de leurs prix de marché, et que les recettes des taxes soient redistribuées aux agents, soit de manière forfaitaire si la fiscalité générale est optimale, soit par baisse d'autres prélèvements obligatoires distorsifs si elle ne l'est pas.

(10) Si, du fait de la fiscalité en place ou d'autres imperfections, le système des prix est éloigné de celui qui conduirait à un état efficace, l'introduction d'une taxe correctrice peut provoquer des déplacements qui ne sont pas ceux qui seraient souhaitables du point de vue de l'économie globale.

(11) Pour une analyse des impacts économiques de ce projet de taxation, voir Commissariat général du Plan, L'économie face à l'écologie, Paris, éd. la Découverte et la Documentation française, 1993 et O. Godard et O. Beaumais, " Économie, croissance et environnement : de nouvelles stratégies pour de nouvelles relations ", Revue économique, 44, Hors série " Perspectives et réflexions stratégiques ", 1994, p. 143-176. C'est près de 300 000 emplois supplémentaires en sept ans (1994-2000) que les simulations réalisées laissaient augurer de ce redéploiement fiscal.

(12) C'est en particulier le cas d'une étude réalisée pour le prestigieux thinktank américain d'économistes travaillant sur l'environnement et les ressources naturelles Resources for the Future : I. Parry, R. C. Williams III and L. H. Goulder, " When Can Carbon Abatement Policies Increase Welfare ? The Fundamental Role of Distorted Factor Markets ", Washington, D. C., Resources for the Future Inc., December, 1996. Cette étude est d'autant plus intéressante que L. H. Goulder était surtout connu jusqu'à présent pour avoir contesté l'existence d'un double dividende...

(13) On évalue que le système américain de permis négociables pour le SO2 devrait permettre concrètement de diviser les coûts totaux par deux, son potentiel théorique étant une réduction des coûts d'un facteur trois. Voir D. Burtraw, " The SO2 emission trading program : cost savings without allowance trades ", Contemporary Economic Policy, 14, (2), p. 79-94.


Fiscalité, subventions et évolution de l'urbanisme

Yves MARTIN (55), Conseil général des Mines

Les politiques publiques en matière d'organisation urbaine doivent être très attentives aux préférences de nos concitoyens. Mais ces préférences s'expriment dans un système de prix qui sont fortement influencés par des subventions et des taxes instaurées à des titres divers sans que leurs conséquences, en termes d'organisation urbaine, aient été prises en considération ni même souvent examinées.

Les coûts d'un urbanisme de moins en moins dense

Nos villes évoluent rapidement, vers un urbanisme de moins en moins dense avec une spécialisation de l'espace de plus en plus marquée. Cette évolution engendre des coûts toujours plus grands en infrastructures, une croissance vive de besoins de déplacements, qui ne peuvent être satisfaits que par l'automobile (les transports collectifs ne sont rentables que dans un urbanisme dense) avec son cortège de pollutions locales ou globales, elle s'accompagne d'une ségrégation croissante dans la population urbaine.

La responsabilité des politiques publiques

Cette évolution résulte-t-elle d'une préférence viscérale de nos concitoyens pour le pavillon isolé et pour l'automobile ou bien des politiques publiques qui ont :

* d'une part fortement réduit l'agrément des centres urbains traditionnels en les "adaptant à l'automobile" et en tout cas en y abandonnant gratuitement l'usage des rues à la circulation automobile ;

* d'autre part subventionné massivement la mobilité (les usagers des transports collectifs paient le tiers de ce que coûtent ces transports, et la subvention implicite accordée à l'automobile par l'usage gratuit de nos rues est du même ordre aux heures de congestion).

Une subvention massive à la mobilité

Cette subvention massive à la mobilité, superposée à la très forte décroissance du prix des terrains, quand on s'éloigne du centre ville, n'a-t-elle pas modifié les préférences de nos concitoyens en faveur d'un logement situé là où le coût du foncier est faible ?

En consacrant 16 GF/an d'argent public à subventionner les transports publics en Île-de-France, pour faciliter (et du même coût encourager) la dispersion des Franciliens et seulement 400 MF/an (chiffres de 1992) pour alléger le coût du foncier afin de permettre aux HLM d'insérer des catégories sociales différenciées dans la zone dense de l'agglomération, n'a-t-on pas aggravé (sinon organisé) la ségrégation sociale ?

La politique d'aide à l'accession à la propriété

Cette politique n'a-t-elle pas eu pour effet d'accentuer la ségrégation dans les HLM en en retirant leurs locataires les plus aisés (ou les moins démunis) ?

La politique d'aide à l'accession à la propriété du logement n'a-t-elle pas le même effet ? La volonté de soutenir le secteur du BTP, plus que le souci de satisfaire les préférences des ménages à faible revenu, a conduit, à partir de la fin de la décennie soixante-dix, à rechercher une clientèle de moins en moins solvable pour l'accession à la propriété, clientèle qui ne pouvait acheter que des logements situés dans des secteurs où le coût du foncier est le plus faible, c'est-à-dire dans des secteurs peu accessibles.

On peut certes dire que cette politique a permis aux ménages à revenus modestes de satisfaire une préférence éventuelle forte pour le pavillon isolé mais il est certain aussi qu'elle a orienté en moyenne ces préférences. L'affectation d'aides publiques équivalentes en faveur d'une autre forme d'épargne populaire que l'accession à la propriété n'aurait-elle pas orienté ces préférences dans un sens qui pose moins de problèmes à la collectivité ?

On doit enfin souligner que l'aide à l'accession à la propriété privilégie très fortement l'achat d'un logement neuf par rapport à l'achat d'un logement ancien à restaurer, ce qui dissuade les ménages à revenu modeste d'investir ailleurs qu'à la périphérie.

Le rapprochement domicile-travail dissuadé

En même temps que l'on subventionne massivement la mobilité urbaine, on dissuade ceux qui sont propriétaires de leur logement, de le vendre pour se rapprocher de leur lieu de travail (taxe de publicité foncière de l'ordre de 7% sur la valeur de la transaction).

Contenus en emplois du supermarché en centre ville et de l'hypermarché en périphérie

L'évolution du commerce de détail résulte-t-elle d'une supériorité incontestable de la grande distribution, ou est-elle largement influencée par notre système fiscal ? Une comparaison a été faite entre le contenu en emploi et en transport de la vente d'une même marchandise par un supermarché en centre ville et par un hypermarché en périphérie : le premier engendre deux fois plus d'emplois et deux fois moins de transports que le second. (L'étude reste à faire pour le commerce de quartier traditionnel.)

Le fait que nous taxions lourdement la main-d'oeuvre et subventionnions les transports ne conduit-il pas à biaiser la compétitivité relative de la distribution dans un sens défavorable à un urbanisme "durable" ?

Emplois mobilisés par le déplacement d'un voyageur sur un kilomètre en automobile ou en transport collectif

De la même façon, un déplacement d'un voyageur sur un kilomètre en automobile consomme deux fois plus de pétrole et crée deux fois moins d'emplois que le même déplacement en bus. Ici encore la fiscalité (sur la main-d'oeuvre d'une part, sur l'énergie d'autre part) infléchit la compétitivité relative des deux modes de transport dont les impacts respectifs ne sont pas neutres vis-à-vis du développement urbain.

La taxe professionnelle

Les méfaits de la perception de la taxe professionnelle dans le cadre communal et non au niveau de l'agglomération sont bien connus : le régime actuel est un obstacle lourd à l'adoption de choix urbains structurés et équilibrés.

Rendons enfin possible le péage urbain

Les considérations qui précèdent ne débouchent sur aucune proposition visant à améliorer rapidement la situation sur tel ou tel de nos dysfonctionnements urbains, elles mettent en évidence des mécanismes qui agissent insidieusement dans un sens fâcheux avec des effets cumulatifs redoutables à long terme.

Revoir notre fiscalité et nos politiques de subvention me paraît indispensable pour infléchir ces évolutions : ne nous épuisons pas à ériger des petites digues locales si par ailleurs nous créons (ou en tout cas augmentons) la pente qui engendre le courant.

Une mesure me paraît particulièrement nécessaire : financer le développement des transports collectifs par une fiscalité locale nouvelle qui freine l'usage de l'automobile en ville (taxe sur les places des parkings ou mieux sur l'usage de l'automobile en ville par péage électronique). Proposons une loi qui rende possible une telle fiscalité dans les agglomérations qui souhaiteraient l'instaurer.


Mobilité urbaine et politique du logement : des choix contraints par des mécanismes à revoir pour un développement plus durable

Jean-Pierre ORFEUIL, INRETS (Institut National de Recherche sur les Transports et leur Sécurité)

L'analyse de la mobilité et les réponses qu'il conviendrait de proposer si l'on souhaitait contenir les circulations automobiles dans les aires métropolitaines dans des limites soutenables n'échappent pas à une question centrale : quelle part de responsabilité attribue-t-on aux individus dans la construction d'une situation et quelle part doit-on attribuer à la collectivité ?

Dans le domaine des transports, ceux qui sont proches de la première option estiment que chacun doit supporter l'intégralité des coûts attachés à ses choix et aux préférences qu'il exprime, et ils se sentiront à l'aise avec des formes de régulation touchant directement le "décideur final" au moment de son déplacement : un relèvement important du coût des déplacements automobiles en zone urbaine - contrepartie de la suppression des subventions aux différents modes de transport et de l'intégration de leurs coûts externes - sera l'instrument qui vient naturellement à l'esprit ; pour minimiser les coûts d'ajustement, ce relèvement peut être progressif et les sommes collectées peuvent servir à aider des populations en situation particulièrement délicate.

Ceux qui sont plus proches de la seconde option considèrent qu'on se déplace moins par choix que par obligation, du moins dans les cadres urbains, interrogent l'organisation urbaine, le zonage, les difficultés rencontrées par les individus à rapprocher habitat et emploi et considèrent qu'une part notable de la mobilité urbaine est subie. Ainsi, la Commission française du développement durable a-t-elle inscrit "la réduction des besoins de mobilité subie" dans la liste de ses 35 priorités (1).

Nous avons dressé ici un tableau quelque peu tranché et caricatural, alors que ces visions sont moins incompatibles qu'il n'y paraît au premier abord, dès lors qu'on introduit la durée et la dimension temporelle dans l'analyse. Pour ne prendre qu'un exemple, de faibles coûts (monétaires et temporels) de déplacements orientent les pratiques de consommation vers les lieux offrant une grande variété de produits, possible grâce à l'étendue de leur aire d'attraction, mais dans le même temps dévalorisent progressivement les commerces de proximité dont certains sont condamnés à disparaître, ce qui induit à moyen terme une mobilité subie (2).

En termes d'actions, ces visions sont même complémentaires dans la mesure où la tarification du transport à son juste coût doit s'accompagner de la suppression de mécanismes d'incitation défaillants qui restreignent les marges de choix des acteurs (le "droit au transport" de la LOTI (3) se réduit dans certaines zones à l'obligation de disposer d'une automobile). Nous nous concentrons dans cet article sur les défaillances de mécanismes dans le secteur de l'habitat.

Questions sur la périurbanisation

L'évolution de nos villes est marquée depuis près d'un quart de siècle par une transformation majeure qualifiée tour à tour de rurbanisation, de périurbanisation, d'étalement urbain. Plus récemment on a parlé de "ville émergente" pour qualifier ces territoires périphériques et leurs fonctionnements.

Les uns y voient l'accomplissement normal du désir de maison individuelle et de vie "à la campagne" des citadins, tandis que d'autres soulignent l'importance des politiques publiques dans le domaine du logement (aides privilégiant l'habitat neuf et la solvabilisation des accédants), de l'urbanisme (POS (4) souvent assez restrictifs dans les communes déjà urbanisées), des transports (investissements en voiries rapides, sous-tarification de la mobilité) ou tout simplement les effets naturels du marché immobilier.

Sans entrer ici directement dans ce débat, nous nous efforcerons de répondre à deux types de questions.

* Y a-t-il des différences notables dans les schémas de mobilité entre les résidants de la ville traditionnelle et ceux de la ville émergente, et ces différences ont-elles des conséquences importantes sur l'environnement urbain ?

* Y a-t-il des éléments factuels supportant l'idée que les politiques publiques, voire les "stratégies de précaution" mises en oeuvre par les acteurs de l'immobilier (pas plus de x % du revenu consacré aux loyers ou aux remboursements), jouent un rôle dans l'extension urbaine par les incitations qu'elles suscitent ?

Espaces peu denses, espaces hypermobiles et pollutions

 Variables étudiées  Ville-centre  Banlieue  Périphérie urbaine  Périphérie rurale
 Voitures pour 100 ménages 89  110 129  136
 % de diesel 24 26 31 36
Âge moyen des voitures en années 6,6 6,7 7,5 NS
Distance moyenne au travail en km 8,5 12,2 15,7 16
 Distance par adulte et par jour en km en voiture conducteur, en province 11 18 19 23
 Idem, en Ile de France 7 13 21 30
 (1) Source : L. Hivert, " Le parc automobile des ménages en décembre 1994 ", INRETS/ADEME.
(2) Source : P. Martin et G. Rennes, " Le parc automobile des ménages ", INSEE Résultats n° 569 à 571. Champ : grandes agglomérations de province, année 1994.
(3) Source : J.-P. Orfeuil, " Les déplacements domicile travail dans l'enquête transports ", INRETS.
(4) Source : C. Gallez et J.-P. Orfeuil, travaux en cours sur l'enquête transports.
Tableau 1 - Caractéristiques d'équipement et d'usage de l'automobile selon la localisation résidentielle

Les exploitations réalisées à l'Inrets (5) des enquêtes sur la mobilité (panel annuel parc automobile, enquête nationale transports de 1994, enquête globale transports de 1991 en Île-de-France) offrent des résultats convergents et éclairants :

* les ménages périurbains ont un niveau d'équipement automobile beaucoup plus important que les urbains, y compris à structure familiale ou sociale comparable ;

* leurs automobiles sont en moyenne plus âgées et plus souvent des voitures diesel ;

* la distance entre l'habitat et travail est beaucoup plus élevée ;

* globalement sur l'année, la circulation en automobile produite par chaque ménage (ou chaque personne des ménages) est beaucoup plus élevée ;

* pendant la semaine, les périurbains parcourent des distances beaucoup plus importantes et utilisent beaucoup plus la voiture ;

* au sein de l'espace périurbain, les résidants des communes rurales parcourent des distances plus importantes et utilisent plus la voiture que les résidants des communes urbaines qui bénéficient d'un minimum de services de proximité.


Ces différences dans les pratiques s'accompagnent évidemment de différences notables en matière d'émissions polluantes. Les études menées à l'INRETS sur les agglomérations de Grenoble et Bordeaux, l'arrondissement de Lille et la région Île-de-France montrent toutes une croissance élevée des émissions de polluants, des émissions de gaz carbonique et des consommations de carburant avec l'éloignement des centres et la dédensification des tissus de résidence (voir graphique ci-dessous).

Les écarts concernant les émissions sont toutefois en moyenne un peu plus faibles que les écarts concernant les kilométrages parcourus, en raison de l'amélioration notable des conditions de circulation.

Figure 1 : Distances parcourues (dist) et émissions de gaz (CO2 et NOx) par individu et par jour, en fonction de la densité brute de la zone de résidence (en abcisse)

La localisation en zone périurbaine est-elle un choix ?

Les phénomènes de choix sont guidés par des phénomènes d'attraction et de répulsion. Les termes du choix en faveur de l'habitat périurbain comprennent sans doute l'attrait de la maison individuelle, des conditions plus favorables à l'accession et la possibilité de disposer d'un logement plus grand, tandis que les conditions défavorables comprennent sans doute l'importance des distances à parcourir par les différents membres de la famille, voire des temps passés qui leur sont associés.

Les études nationales de mobilité relativisent assez fortement le dernier point : les budgets-temps de transport des résidants périurbains sont en moyenne comparables ou légèrement plus faibles que ceux des résidants des zones plus denses (ce qui n'exclut pas la possibilité de situations particulières où les temps de déplacements seraient particulièrement longs).

Cette équivalence des budgets-temps, malgré des distances beaucoup plus importantes à parcourir est en partie due à la place croissante de l'automobile dans le choix modal, en partie due à la vitesse de circulation automobile, beaucoup plus importante sur les réseaux rapides dédiés à l'automobile que sur les réseaux urbains traditionnels.

On peut donc considérer que les politiques routières conduites par l'État et les départements ont levé la contrainte de budget-temps dans un sens très favorable aux zones périphériques et assez peu favorable aux zones denses : la vitesse globale de déplacement (quotient de la distance quotidienne parcourue par le budget-temps de transport) a augmenté de 40 % en périphérie contre seulement 20 % en ville-centre.

Dès lors que le choix est possible et n'est pas incompatible avec des temps de déplacements "acceptables", il reste à comprendre pourquoi il a été fait par une fraction importante de nos concitoyens. Les grandes représentations (attrait de la maison individuelle, peurs urbaines et rejet de la ville) sont-elles suffisantes, ou doivent-elles être complétées par des éléments plus triviaux, relevant de l'économie du logement par exemple ?

S'il n'y a pas, à notre connaissance, d'étude globale sur ce sujet, une étude récemment terminée à l'INRETS (6) et relative à l'Île-de-France apporte quelques éclairages sur cette question : on y a analysé les dépenses (monétaires et temporelles) des ménages pour leurs déplacements, leurs dépenses de logement, ces dépenses ont été confrontées à leurs revenus, et cela dans neuf zones de coûts immobiliers de la région (7).

La zone aux coûts les plus élevés est sans surprise l'ouest de Paris, suivie d'autres arrondissements parisiens et de communes résidentielles de proche banlieue. Les zones de prix intermédiaires correspondent soit à des zones de première couronne, soit à des zones urbaines de deuxième couronne à caractère résidentiel. Les zones les moins chères sont en moyenne les zones les plus périphériques de la région.

     Zone de prix immobliers
 Très élevé (1) Élevé (2) Moyen (3) Faible (4) Moyenne Ile de France
 Prix moyen du m2 en location privée  91 79 62 54 71
 Taille moyenne des ménages 1,8 2,2 2,7 2,8 2,5
 Revenu mensuel moyen par personne 11.500 8.800 7.300 6.200 7.800
 % de locataires du secteur privé 64% 50% 27% 19% 36%
 % de locataires du secteur public 3% 17% 23% 29% 20%
 % d'accédants à la propriété 1% 6% 16% 18% 12%
 % de propriétaires 32% 27% 34% 34% 32%
 Distance quotidienne moyenne parcourue par personne (km) 10 13 18 20 16
 Distance quotidienne moyenne parcourue par le chef de ménage (km) 12 16 23 27 20
 Temps de transport moyen par jour et par personne (minutes) 83 86 82 79 82
 Temps de transport quotidien moyen du chef de ménage (minutes) 92 97 96 94 96
Locataires du secteur privé  Superficie disponible en m2 par persone 29 22 23 24 24
 % du revenu consacré au logement 28% 26% 25% 26% 26%
 % du revenu consacré aux déplacements 5% 9% 15% 19% 11%
Accédants (*)  Superficie disponible en m2 par persone  ns 26 27 25 25
 % du revenu consacré au logement ns 28% 26% 27% 28%
 % du revenu consacré aux déplacements ns  9% 20% 26% 19%

(*) Il s'agit de personnes propriétaires de leur résidence mais en cours de remboursement de leur emprunt ayant financé l'achat

(1) Zones 1 et 2 : ouest parisien et une commune des Hauts-de-Seine.
(2) Zones 3 à 5 : reste de Paris, zones des Hauts-de-Seine et des Yvelines à coût élevé.
(3) Zones 6 et 7 : zones à prix moyen de la petite couronne, zones à coût élevé en grande couronne.
(4) Zones 8 et 9 : zones à prix faible de Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne et grande couronne.
Source : reconstitué à partir de Polacchini et Orfeuil (1998) "Budget logement et budget transport en Île-de-France" INRETS/DREIF.

Tableau 2 - Budget logement et budget transport des ménages selon la zone de résidence en Île-de-France

On retiendra huit enseignements de cette étude.

* De la zone la plus chère à la zone la moins chère, le niveau de revenu des ménages décroît et la taille des familles croît, si bien que le niveau de revenu disponible par unité de consommation (8) décroît encore plus nettement : l'espace opère un tri à la fois social et familial, les zones les plus centrales apparaissent difficilement accessibles aux familles modestes. Sauf à supposer des structures de préférence spécifiques aux familles modestes, le choix de l'éloignement apparaît significativement lié à une difficulté à se loger dans les zones plus centrales.

* La superficie des logements augmente certes avec l'éloignement, mais la superficie disponible par personne varie en moyenne très peu d'une zone à l'autre : l'éloignement ne se traduit pas par une superficie par personne plus grande, mais une recherche en zone centrale n'aurait pas permis de trouver cette superficie, compte tenu des contraintes budgétaires.

* Les accédants - qui représentent 12 % des ménages franciliens - sont pratiquement absents des deux premières zones, ne représentent que 5 % des ménages dans les deux zones suivantes, tandis que leur proportion s'élève à 24 % dans la zone la plus périphérique. Si l'on considère que le choix de l'accession est premier, il implique de fait un choix toujours plus périphérique que celui de la location.

* Le taux d'effort pour le logement varie en revanche assez peu selon les zones, autour d'une moyenne de 26 % pour les locataires et de 28 % pour les accédants. Les mécanismes de précaution mis en place par les propriétaires bailleurs ou les organismes financiers (limite au revenu consacré aux loyers ou aux remboursements) interdisent probablement des dérives excessives de ce poste.

* Le budget-temps de transport des personnes varie assez peu d'une zone à l'autre, comme le laissaient prévoir les observations nationales, autour d'une moyenne de quatre-vingts minutes par jour. En revanche, dès lors qu'on est dans des zones non centrales, les accédants ont un budget-temps significativement supérieur aux locataires : l'accession s'accompagne probablement de l'acceptation de quartiers ou de communes moins bien desservis ou moins bien positionnés par rapport aux lieux de vie des membres du ménage.

* Les distances parcourues varient très fortement d'une zone à l'autre (de 10 à 24 km par jour et par personne entre zones extrêmes, de 12 à 34 pour les seuls chefs de ménage) et la part assurée par l'automobile est croissante : la contribution aux pollutions régionales (NOx et ozone) et aux émissions de gaz carbonique varie dans un rapport de 1 à 5 selon la position dans l'agglomération.

* Croissance des distances, croissance du rôle de l'automobile et baisse du revenu moyen impliquent une part fortement croissante de la dépense pour les déplacements dans le revenu en fonction de l'éloignement : limitée à 5% dans l'ouest parisien, elle grimpe à 26% dans la zone la plus périphérique et même à 30% chez les accédants de cette zone.

* Globalement, les dépenses de logement et de transport passent du tiers des revenus dans les zones centrales à la moitié des revenus dans les zones les plus périphériques : la logique des mécanismes de précaution relatifs à la dépense logement utilisés par les pouvoirs publics, les bailleurs et les banques est mise en défaut par la croissance très vive - et incontrôlée - de la dépense transport.


Avant d'entrer dans l'analyse de pistes d'action possibles, il faut d'abord lever une ambiguïté : comme toutes les statistiques, les statistiques présentées ici sont des moyennes. Toutes les familles implantées dans les zones éloignées ne sont pas dans une situation difficile et ne créent pas toutes des circulations excessives : ce n'est pas le "périurbain" en soi qui est en cause - l'emploi s'y développe d'ailleurs un peu plus qu'au centre (9) - c'est le rôle de ces espaces dans l'accueil de populations qui ne peuvent pas faire autrement qui pose problème.

Cela renvoie au fonctionnement de l'aire métropolitaine dans son ensemble et aux mécanismes qui gouvernent les stratégies de localisation et de mobilité dans l'ensemble du bassin de vie. Quand on observe que 40% des conjoints des ménages accédants biactifs des zones éloignées partent travailler dans la même direction le matin, on peut penser que c'est un "choix" dont une fraction notable se serait passé si elle avait pu faire autrement.

Quelle philosophie pour un développement plus durable des aires métropolitaines ?

Les principes du développement durable élaborés par la Commission Bruntland visent à concilier développement économique, équité et qualité environnementale dans une optique où l'action de court terme est compatible avec les sentiers de croissance à long terme.

Les observations présentées ici suggèrent que cette exigence de cohérence disqualifie les positions les plus extrêmes : une régulation inconsidérée de la circulation routière en Île-de-France pourrait "mettre en crise" certains des ménages qui ont été "contraints au choix périurbain", tandis que la reconduction des politiques actuelles conduirait un nombre croissant de familles dans des situations financières à risque et générerait de nouveaux surplus de circulation.

La question est alors de savoir comment ne pas mettre en crise des familles conduites - d'incitation en incitation restreignant leurs choix - dans des situations fragiles, sans en inciter d'autres à suivre la même voie obligée.

Un premier principe pourrait gouverner l'action : la désectorisation des approches logement et transport. On pourrait par exemple moduler les seuils acceptables du taux d'effort pour le logement en fonction des dépenses de déplacement anticipées, éviter de renchérir à l'excès le coût de l'immobilier neuf en centre et en banlieue en imposant trop de constructions d'emplacements de stationnement privatif, réintroduire plus nettement les liens habitat-emploi dans l'affectation de l'aide patronale au logement ou dans les attributions de logement du parc social.

On avance souvent que la biactivité des ménages disqualifie ce dernier type d'approche. Nos observations ne confirment pas cette opinion : la distance moyenne au travail des actifs des ménages biactifs n'est que de 15% supérieure à celle des monoactifs, alors que les distances moyennes au travail varient de 1 à 3 selon les types de localisation résidentielle.

Un second principe viserait à organiser une plus grande fluidité du marché du logement : réduction des droits de mutation, conditions de durée d'occupation d'un logement dans l'habitat social, fiscalité immobilière alourdie sur les logements inoccupés ou sur les grands logements très faiblement occupés.

Un troisième principe viserait à augmenter le pouvoir de résolution de l'action publique vers des cibles stratégiques : les aides publiques au logement pourraient être concentrées sur les localisations bénéficiant d'une bonne accessibilité en transports publics aux emplois et lieux de vie de l'agglomération, ou sur les localisations proches des lieux de travail des membres du ménage. Des aides spécifiques pourraient être ciblées sur des ménages qui, en "situation à risque", exprimeraient le souhait de déménager pour réduire leur mobilité contrainte.

Ces pistes n'ont évidemment de sens que si les réactions du marché immobilier n'annulent pas l'effet des aides envisagées. Pour cela, faudra-t-il sans doute stimuler un certain renouveau de la construction dans les zones bénéficiant d'une bonne accessibilité et donc éviter les POS trop restrictifs et requalifier certains espaces. Elles n'auront de sens également que si les politiques d'infrastructure - un peu plus de transport public dans les zones denses, un peu moins de routes dans les espaces périurbains - sont cohérentes avec ces objectifs.

Le gouvernement français a adopté en février 1997 une stratégie de développement durable (10). Concernant "l'univers urbain", il est indiqué au titre des fondements que "l'étalement urbain et la croissance très rapide des déplacements résultant de l'allongement des distances domicile-travail et d'une mixité habitat-service souvent insuffisante sont l'une des principales causes d'absence de caractère durable".

Au titre des orientations on relève "le besoin d'évaluation, sous l'angle du développement urbain durable, de certaines politiques de l'État : accession à la propriété du logement, infrastructures, subventions aux transports publics".

Nous ignorons si ces orientations générales ont reçu un début de mise en musique. Les éléments présentés ici suggèrent qu'il y aurait quelque intérêt, pour l'environnement comme pour les contraintes qui pèsent sur les ménages modestes, à y réfléchir : l'enjeu en est de permettre à chacun de disposer de marges de manuvre réalistes dans ses choix de résidence et de mobilité, et d'en assumer les coûts par le biais d'instruments tarifaires appropriés permettant une certaine régulation de la mobilité et de ses effets sur l'environnement.

NOTES

(1) CFDD, Contribution au débat national, Rapport 1996, Priorités d'actions.

(2) Les processus de ce type sont très fréquents (voir Schelling, La tyrannie des petites décisions, PUF, (1980) pour une présentation pédagogique et pleine d'humour), en particulier dans le domaine urbain où l'interaction entre les comportements des uns et des autres est maximale. Leur compréhension est au cur de la problématique du développement durable, qui exige la recherche de cohérence entre l'action de court terme et les sentiers de croissance de long terme.

(3) Loi d'orientation sur les transports intérieurs.

(4) Plans d'occupation des sols.

(5) L'auteur remercie C. Gallez, L. Hivert, A. Polacchini à qui il emprunte ici de nombreux résultats, publiés ou en cours de publication, ainsi que les financeurs de ces travaux : ADEME (Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie), DREIF et DTT (Direction des transports terrestres).

(6) Polacchini A. et Orfeuil J.-P. : Budget Logement et Budget Transports en Île-de-France. INRETS pour la Direction régionale de l'équipement d'Île-de-France (DREIF), à paraître en 1998.

(7) On n'entrera pas ici dans les détails techniques de l'étude. Il suffit au lecteur de savoir que le budget logement comprend soit la dépense de location, soit les remboursements d'emprunt (à l'exclusion de l'apport initial), qu'il n'est pas compensé par d'éventuelles aides reçues, et qu'il n'est clairement établi que pour les locataires du secteur privé et les accédants. Les dépenses de transport sont relatives aux déplacements en région, et comprennent aussi bien les " frais fixes " (dépenses d'acquisition et de possession d'automobile, carte orange) que les frais variables (carburants, tickets de transport collectif public, etc.). Toutes les dépenses sont estimées en francs 1994. Les comportements de déplacements sont appréhendés sur l'Enquête globale transport de 1991.

(8) Le premier adulte du ménage compte pour 1 unité de consommation, les autres pour 0,7 et les enfants pour 0,5.


(9) Ce qui ne manque pas d'ailleurs de poser des problèmes à la fiscalité des grandes villes. L'Association des maires des grandes villes publie régulièrement des études montrant l'érosion des bases de la taxe professionnelle sur leur territoire alors même que les charges d'animation de l'agglomération continuent de peser avant tout sur le budget de la ville principale (voir Les Échos 26.01.98).

(10) Stratégie nationale du développement durable. Fondements et orientations. Série des " Bleus de Matignon ". Février 1997.


Transports aériens et changement climatique : la question ouverte de la taxation du carburant avion

Cédric PHILIBERT, conseiller pollution atmosphérique Normal 0 21 et changement climatique à l'Ademe

Le trafic aérien commercial a crû de 1990 à 1995 à un rythme annuel de 6,5 %. Les pays développés comptent pour 80 % de ce trafic.

L'intensité énergétique du transport aérien - c'est à dire la quantité d'énergie qu'il faut dépenser pour faire parcourir 1 km à 1 passager (ou à 1 kg de fret) - est de 2 à 20 fois supérieure à celle de la route, et environ 100 fois supérieure à celle du transport maritime.

En 1995, les émissions de CO2 du trafic aérien s'élevaient à 550 millions de tonnes, soit à peine moins que l'ensemble des émissions de CO2 du Royaume-Uni, qui se place en septième position dans la liste des plus importants émetteurs. Une moitié environ provient du trafic international, dont les émissions ne sont pas imputées à un pays particulier : autant dire qu'elles échappent aux objectifs quantifiés par pays du protocole de Kyoto de décembre 1997.

C'est pourquoi celui-ci a accordé une attention spéciale au problème dans sa liste indicative de politiques et mesures à mettre en uvre : l'article 2, alinéa 2, prévoit que les Parties (pays) devront s'employer à réduire les émissions des soutes aériennes et maritimes au travers de l'Organisation de l'aviation civile internationale et de l'Organisation maritime internationale.

Dans ces conditions, l'exemption de taxe dont bénéficie aujourd'hui le kérosène est problématique. On notera qu'aux émissions de CO2 du secteur aérien s'ajoutent celles de NOx, dont l'effet radiatif via la formation d'ozone troposphérique pourrait être aussi important que celui des émissions de CO2.

Projections des émissions de CO2

Les prévisions de l'OCDE sont centrées autour d'un triplement de ces émissions vers 2020 : l'intervalle se situe entre une multiplication par 2,8 pour une croissance annuelle du trafic de 4,9% atténuée par une progression annuelle de l'efficacité énergétique de 1,1%, et une multiplication par 3,2 pour une croissance annuelle de 7,5% et une progression annuelle d'efficacité de 2,2% (une progression plus rapide rajeunit plus vite la moyenne du parc).

Cela conduirait le seul trafic aérien international à des émissions de plus de 800 Mt CO2 à cette échéance (à comparer par exemple aux émissions françaises actuelles d'environ 350 Mt CO2).

Taxation du carburant avion

Il a souvent été proposé de taxer le carburant avion au titre de sa contribution à l'effet de serre, suivant deux idées a priori très différentes. La première idée est celle d'une taxation des transports aériens internationaux pour financer le développement durable des pays en développement (Agenda 21).

Elle serait perçue sur les kilométrages à l'émission des billets, et dépensée par une ou plusieurs organisations internationales (Banque mondiale, Fonds pour l'environnement mondial, Programme des Nations unies pour l'environnement ou pour le développement). Il s'agirait là d'un outil de financement au profit des pays les plus pauvres, appuyé sur la taxation d'un type de consommation volontiers associé à la richesse.

Une autre idée est celle d'un instrument économique visant à promouvoir l'efficacité énergétique du secteur de l'aviation. En pratique, il s'agirait d'une taxation des carburants aviation, perçue par les États, harmonisée au plan international. Comme la taxe carbone contre l'effet de serre, dont elle est un dérivé, cette taxe pourrait offrir un potentiel de "double dividende" économique par réduction d'autres impôts ou charges.

Effets attendus d'une taxe

L'OCDE a étudié les effets possibles d'une taxe sur les carburants aviation, de niveau 5 $, 25 $ et 125 $ par tonne de carbone, équivalant à une augmentation des prix actuels des carburants avion de 2 %, 10 % et 50 % respectivement. Une partie de cette augmentation sera supportée par les consommateurs, provoquant une petite contraction de la demande (en passagers-kilomètre), évaluée ainsi :

 Montant de la taxe ($ par tonne de carbonne)
5 25 125
Réduction du trafic (en %)
0,2% à 0,6% 0,9% à 2,9% 4,4% à 13,3%

D'autre part, l'introduction d'une telle taxe suscitera des efforts de gestion du trafic et accélérera le remplacement des flottes, comme le montre l'examen des réactions du secteur aux chocs pétroliers. De 1974 à 1988, l'efficacité énergétique de l'aviation a crû annuellement de 4%. De 1990 à 1995, après le contre-choc, elle n'a crû que de 0,3% par an. Utilisant un combustible exempt de toute taxe, l'aviation se montre extrêmement sensible aux prix.

Les potentiels d'amélioration aujourd'hui identifiés sont de 10-20% par passager-kilomètre par une meilleure gestion, de 30 à 50% par les technologies pré-commerciales actuelles. Au total, une taxe de 35-40 $ réduirait les émissions tendancielles en 2020 de 30% environ : un doublement des émissions se substituerait à la tendance spontanée au triplement.

Perspectives

L'idée d'une taxation des carburants avion est assez étrangère à la culture des autorités régulatrices de l'aviation civile dans la plupart des pays, et l'Organisation internationale de l'aviation civile elle-même n'a cessé d'uvrer pour démanteler ou réduire la fiscalité de ce secteur. La plupart des accords bilatéraux sur le transport aérien prévoient des dispositions hostiles à la fiscalité sur le carburant. Cependant, l'OACI n'interdit pas les "charges" environnementales, comme la taxe sur le bruit des atterrissages gérée par l'Ademe.

Le produit mondial d'une taxe de 5 $ par tonne de carbone sur le seul trafic international s'élèverait à 375 millions de $ aujourd'hui, pouvant atteindre 1,05 milliard de $ en 2020. Une taxe de 40 $ produirait 3 milliards de $ aujourd'hui, pouvant atteindre 6,3 milliards de $ en 2020 (1).

On peut se demander s'il serait possible d'associer les deux idées distinctes de taxation du carburant avion : taxer tous les carburants aviation à un niveau fournissant un signal-prix efficace, et en utiliser le produit pour financer l'Agenda 21. Si on n'utilise que le produit perçu sur le trafic international, alors, du fait de sa division en États membres, l'Union européenne est pénalisée en comparaison des États-Unis d'Amérique (sauf à faire reconnaître le trafic aérien à l'intérieur d'une organisation d'intégration économique comme "national").

De plus, financer l'aide au développement durable des pays en développement avec une taxe visant par ailleurs un objectif de dissuasion ne permet plus d'espérer un double dividende par recyclage du produit de la taxe dans les budgets de chaque pays.

Mais quelle que soit sa forme, l'hypothèse d'une taxation du carburant aviation fait figure de favorite parmi les mesures qui pourraient être prises pour réguler les émissions de l'aviation civile, étant donné la grande sensibilité aux prix de l'efficacité énergétique du secteur. Ce qui ne signifie pas pour autant qu'il sera aisé d'obtenir un accord au sein de l'OACI : de nouvelles et rudes négociations en perspective.

NOTES

(1) On suppose une multiplication des émissions par 2,8 avec une taxe de 5 $, par 2,1 avec une taxe de 40 $. En outre : l'article 2, alinéa 2, prévoit que les Parties (pays) devront s'employer à réduire les émissions des soutes aériennes et maritimes au travers de l'Organisation de l'aviation civile internationale et de l'Organisation maritime internationale.

Dans ces conditions, l'exemption de taxe dont bénéficie aujourd'hui le kérosène est problématique. On notera qu'aux émissions de CO2 du secteur aérien s'ajoutent celles de NOx, dont l'effet radiatif via la formation d'ozone troposphérique pourrait être aussi important que celui des émissions de CO2.


Divergences d'évaluation autour d'une écotaxe touchant le secteur industriel

Pierre-Noël GIRAUD et Alain NADAÏ, CERNA

Pour réduire les émissions de gaz à effet de serre, la taxation présente en théorie des avantages, en termes d'efficacité, d'équité, de progressivité. Ces arguments ont pesé et pèsent encore dans le choix des politiques de prévention des changements climatiques ; ainsi, en octobre 1991, la Commission des Communautés européennes a soumis au Conseil un projet de programme d'action comprenant une taxe sur l'énergie, souvent désignée par le terme d'écotaxe.

La plupart des simulations macro-économiques suggèrent qu'une écotaxe, compensée par la réduction d'autres prélèvements pour assurer une stabilité de la ponction fiscale, aurait des effets positifs sur l'emploi, éventuellement faibles. Comme elle contribuerait, par nature, à réduire les consommations d'énergie, elle serait par conséquent " bénéfique " du point de vue de la collectivité nationale. Toutefois, le projet de taxe est critiqué par l'ensemble des organisations professionnelles représentant l'industrie européenne.

En 1992, le CERNA (Centre d'économie industrielle de l'école des Mines de Paris) effectuait, pour le compte de l'ADEME et du Programme Éclat-ESCG du ministère de l'Environnement, une étude examinant en détail quels seraient les effets de la taxe proposée par la Commission européenne (voir encadré) sur les industries fortement consommatrices d'énergie en France.

L'approche sectorielle et micro-économique qui a été adoptée a permis de compléter et de nuancer les résultats macroéconomiques des modèles, en mettant l'accent sur un secteur particulièrement touché (1). À partir d'éléments de méthode développés à cette occasion, nous tentons d'éclairer les origines de divergences d'appréciation des effets d'une écotaxe.

DIFFÉRENTES HYPOTHÈSES D'ÉCOTAXE

Le projet européen d'écotaxe (octobre 1991) comprenait une taxe sur l'énergie assise pour 50% sur le contenu en carbone des produits et pour 50 % sur leur contenu énergétique, avec les caractéristiques suivantes.

* Assiette : 50 % CO2 - 50 % énergie,

* Montant : 3 $ par baril d'équivalent pétrole au 1.1.1993, progressivité de 1 $/baril par an, soit 10 $/baril en 2000.

* Soit en l'an 2000 (2) :

- part énergie : 213,5 F/tep,
- part carbone : 240 F/t de C.

Au cours du processus d'élaboration de la proposition de directive européenne différentes hypothèses de taxes ont été discutées. Cette note résume les principaux points de ces discussions.

ASSIETTE DE LA TAXE

i - Taxe 100 % carbone.
Son principe est de taxer d'un montant donné la tonne de carbone contenue dans les énergies fossiles. En effet, lors de la combustion de ces énergies, ce carbone est oxydé en dioxyde de carbone, source d'effet de serre.


ii - Taxe 50 % carbone - 50 % énergie.
Le montant de cette taxe est assis pour moitié sur la teneur en carbone de l'énergie fossile consommée et pour moitié sur sa teneur en énergie. Cette modalité de taxe a été retenue par la Commission des CE car elle reste en partie assise sur la teneur en carbone des énergies tout en prenant en compte des problèmes de compétition.

En effet, l'électricité étant, en France par exemple, essentiellement d'origine nucléaire, le kWh français a un contenu en carbone très faible par rapport au kWh produit dans les autres États membres de la CEE. La taxe 100 % carbone aurait donc engendré des différentiels de compétitivité trop importants et favorisé le développement du nucléaire qui pose par ailleurs le problème du devenir de ses déchets.

iii - Taxe 100 % énergie.
Elle repose uniquement sur le contenu en énergie des énergies primaires.

LE CALCUL DE LA TAXE SUR LE kWh

Il exige des hypothèses spécifiques dans le cas d'une taxe reposant en partie sur le contenu énergie des énergies (ii, iii). En effet, le contenu en énergie d'un kWh peut être donné par :

* l'énergie nécessaire pour le produire ; on parle d'équivalence " amont " et la valeur de cette équivalence (1 MWh = 0,26 tep) est donnée par la performance moyenne des installations de production d'électricité par voie thermique dans la CEE ;
* ou bien l'énergie qu'il peut produire (par exemple la chaleur dégagée lorsqu'il circule dans une résistance électrique) ; on parle d'équivalence " aval " et sa valeur est donnée par 1MWh = 0,086 tep.

LA MODALITÉ DE PRÉLÈVEMENT DE LA TAXE

Elle peut être prélevée au niveau du consommateur du kWh (industriel ou ménage) : elle n'a alors aucune action d'orientation sur les technologies de production d'électricité.

Elle peut être prélevée en amont, sur les consommations d'énergies primaires des producteurs d'électricité : elle soumet alors tous les consommateurs de ces énergies, y compris ces producteurs d'électricité, à de nouveaux différentiels de prix entre les énergies primaires qu'ils consomment.

La taxe proposée par la Commission devait être neutre fiscalement au niveau de chacun des États membres. Dans le cas de la France, une compensation de la taxe, au sein de l'ensemble des entreprises (y compris les administrations publiques), par abaissement des coûts salariaux a été évoquée.

TAXE COMPENSÉE PAR LA BAISSE DES COÛTS SALARIAUX

La taxe proposée par la Commission devait être neutre fiscalement au niveau de chacun des États membres. Dans le cas de la France, une compensation de la taxe, au sein de l'ensemble des entreprises (y compris les administrations publiques), par abaissement des coûts salariaux a été évoquée.

Craintes des industriels à l'égard des effets sectoriels d'une écotaxe


L'industrie, et tout particulièrement les industries élaborant les matériaux et biens intermédiaires, qui sont grosses consommatrices d'énergie et pour la plupart soumises à une concurrence mondiale, estiment que leur compétitivité, à l'exportation et sur leur marché intérieur, serait gravement affectée par une taxe qui ne serait pas immédiatement mondiale.

De possibles délocalisations de l'entreprise sont envisagées. De plus, de nombreux industriels affirment qu'une taxe serait, en ce qui les concerne, un instrument inefficace d'incitation à des réductions d'émissions de gaz à effet de serre ; ils proposent, pour atteindre cet objectif, des contrats de branche qui ne présenteraient pas les effets induits négatifs d'une taxe.

De manière générale, l'effet d'une taxe sur la compétitivité dépend du contexte de la compétition sur les produits de l'entreprise (au sein de l'Union européenne, de l'OCDE, hors OCDE) et de la possibilité de répercussion de la taxe sur les prix qui dépendent du degré actuel de "globalisation" de l'entreprise et de déterminants de la délocalisation autres que la taxe.

L'effet "énergétique" dépend du potentiel d'économies et de substitutions d'énergies avec et sans la taxe, et des orientations de la R&D. Existe-t-il des technologies de "rupture" qu'une taxe permettrait de développer ? Quel serait le niveau de taxe qui provoquerait de telles ruptures ?

Jusqu'où évaluer les effets économiques d'une écotaxe ?


S'il est compréhensible que les secteurs les plus touchés par une écotaxe y soient les plus hostiles, il n'empêche que ceci n'explique pas toutes les oppositions. Un autre facteur discriminant entre les différentes évaluations des effets potentiels d'une écotaxe est le problème de l'étendue des effets évalués.

 

Effets potentiels sur l'ensemble du système productif

Ici, on schématise les conséquences qu'aurait une écotaxe sur les industries fortement consommatrices d'énergie. Celles-ci sont toutes situées en amont du système productif : il s'agit des industries extractives, des industries métallurgiques et chimiques qui élaborent les matériaux et les grands intermédiaires chimiques et de certaines industries agro-alimentaires.

La taxe modifiera d'abord directement les prix relatifs des énergies finales entre elles d'une part, et les prix relatifs de ces énergies et des autres intrants de la production (matières premières, matériaux, biens capitaux et travail) d'autre part.

Par transmission plus ou moins complète de ces évolutions de prix, ce sont les prix relatifs de la totalité des biens intermédiaires (en particulier des matériaux à fort contenu énergétique) et des produits finaux, d'équipement et de consommation, qui seront modifiés, ainsi que les coûts des processus de la post-consommation (3) et les prix des matières premières recyclées. En principe, ces évolutions de prix relatifs conduiront à des effets à trois niveaux.

Au sein de l'industrie :

* des substitutions entre formes d'énergies au profit de celles dont le coût total (achat + conversion) se sera relativement abaissé,

* des substitutions énergie - machines/ travail et éventuellement énergie - autres consommations intermédiaires, dans le sens d'économies d'énergie,

* des substitutions entre matières premières, en particulier entre matières primaires et matières recyclées dont le contenu énergétique est généralement plus faible,

* des substitutions entre matériaux concurrents dans l'élaboration d'objets techniques au profit de ceux dont le coût total (achat + mise en oeuvre) aura relativement baissé.


Au niveau de la consommation des ménages :

* des substitutions entre énergies, au profit des moins chères,

* une orientation de la demande de biens de consommations au profit de ceux dont le coût total (achat + coût d'utilisation) aura relativement baissé ; cette évolution de la demande devrait susciter à terme une évolution de l'offre vers des biens, en particulier durables, moins consommateurs d'énergie, même si c'est au prix d'une augmentation de leur contenu énergétique spécifique ; ceci à son tour provoquant à nouveau des substitutions entre matériaux...


Au niveau de la post-consommation : une modification des équilibres économiques entre élimination et recyclage, par l'évolution des coûts relatifs de ces différentes voies.

Effets directs et effets en retour d'une écotaxe

Une écotaxe, en modifiant les prix relatifs à tous les stades du processus productif, de l'extraction des ressources naturelles à la post-consommation, entraîne donc, à travers des interactions complexes, un ensemble d'actions qui provoque une évolution du contenu énergétique et plus généralement du contenu matériel de la croissance économique.

Le graphique suivant présente une schématisation de ces effets d'ensemble sur le système productif, et permet d'en mesurer toute la complexité.

L'étude du CERNA s'est concentrée sur l'analyse de l'ensemble d'actions que la taxe induit directement au sein des industries fortement consommatrices d'énergie. Elle n'a pas abordé l'analyse plus complexe de toutes les actions induites par la taxe en aval de ces industries (dans l'industrie manufacturière, au niveau de la consommation finale, dans la sphère de la post-consommation) et des conséquences de ces actions en termes d'évolution de la demande adressée aux industries amont, en particulier en termes d'évolution de la demande de matériaux.

Une source d'opposition autour de l'écotaxe porte ainsi sur l'évaluation délicate de ses effets d'ensemble sur le contenu matière-énergie de la croissance économique, et les conséquences en retour de ces effets sur l'industrie fortement consommatrice d'énergie, qui se situe pour l'essentiel en amont du système productif, et sur l'industrie en général.

 

Effets statiques et effets dynamiques d'une écotaxe

Les évaluations des effets potentiels d'une écotaxe n'intègrent généralement pas l'effet que pourrait avoir une taxe sur la dynamique du progrès technique ; ceci tient en partie aux instruments d'analyse utilisés (séries chronologiques pour le traitement des données, etc.).

Or, dans l'hypothèse d'une taxe qui continuerait à croître, ce sont les effets dynamiques d'une écotaxe qui demandent à être examinés. L'horizon choisi pour analyser les effets est ainsi une autre source d'opposition autour de l'écotaxe.

Les contrats de branche sont-ils une alternative à la taxe ?

Dans leur très grande majorité hostiles au projet de taxe, les industriels français et européens ont proposé que l'effort de l'industrie pour réduire les émissions de gaz à effet de serre (effort qu'ils jugent nécessaire) s'organise dans le cadre de contrats de branche.

Dans ce cadre, des associations professionnelles représentant de grandes branches industrielles négocieraient avec les administrations publiques des objectifs de réduction d'émissions. Les moyens d'atteindre ces objectifs seraient laissés à l'initiative des groupes d'entreprises ayant signé les contrats.


À l'analyse, les contrats de branche apparaissent comme un instrument dont les effets seraient très différents de ceux d'une taxe. Par rapport à une taxe, ils présentent quatre défauts :

ils ne garantissent en aucune façon la minimisation, pour un objectif donné de réduction des émissions, du coût direct total des actions de réductions engagées (4) ;

ils n'engendrent pas de modification des prix relatifs en aval des industries fortement consommatrices d'énergie ; ils laissent donc de côté toutes les réductions d'émissions qui résulteraient d'une modification des choix entre matériaux et objets de consommation finale résultant d'une évolution de leurs prix relatifs en fonction des émissions qu'ils engendrent ;

leurs effets dynamiques sur le progrès technique sont faibles ;

enfin, ils posent de difficiles problèmes de cohérence et d'équité dans la détermination des objectifs par branche (ou par pays).


De ces trois premiers points, il ressort donc que leur potentiel de réduction d'émission est a priori plus limité que celui d'une taxe. Par contre, ils sont exempts des effets macroéconomiques induits par les pertes de compétitivité qu'entraînerait la taxe. Ils constituent un instrument réversible, mais de faible portée.

NOTES

(1) P.-N. Giraud, A. Nadaï, " L'impact économique de l'écotaxe. Les effets de la taxe carbone-énergie sur l'industrie française ", Futuribles, juillet-août 1994.

(2) Avec 1 $ = 5,83 FF et 1 tep = 7,3 bl.

(3) On désigne par ce terme l'ensemble des opérations techniques, des transactions, etc., qui prennent place après qu'il y a eu consommation d'un produit. Il s'agit donc de la collecte, du tri, de la mise en décharge, de l'incinération, du recyclage, de l'achat et de la vente de ce que l'on appelle communément les " déchets ". Les déchets qui ne sont ni incinérés ni recyclables sont appelés déchets " ultimes ".

(4) Sauf à supposer :
­ que la totalité des entreprises soit impliquée par les contrats,
­ que les négociations entre elles pour se répartir l'objectif global de réduction soient " parfaites ", c'est-à-dire conduisent à ce que les actions de réduction soient strictement entreprises dans un ordre de coût croissant.


Écotaxes et réforme fiscale verte dans les pays de l'OCDE : bilan et mise en oeuvre

Jean-Philippe BARDE, Administrateur à l'OCDE

Les opinions exprimées dans cet article sont propres à leur auteur et ne reflètent pas nécessairement celles de l'OCDE.

Au cours de la dernière décennie, et particulièrement depuis le début des années quatre-vingt-dix, le recours aux instruments économiques pour la protection de l'environnement (taxes, redevances, permis négociables, etc.) s'est considérablement développé dans les pays de l'OCDE.

Dans ce contexte, le recours aux instruments fiscaux constitue une voie royale pour injecter des signaux appropriés sur le marché et éliminer ou réduire des distorsions structurelles (telles que des tarifications inadaptées de l'énergie et des transports) et "internaliser les externalités", tout en renforçant l'efficience des mesures prises. On procède ainsi à un véritable ajustement structurel des économies.

Écotaxes et réforme fiscale

La plupart des pays de l'OCDE ont entrepris d'importantes réformes fiscales depuis la fin des années 1980, dans deux directions principales : d'une part, la réduction des taux d'imposition des tranches supérieures de l'impôt sur le revenu (qui ont baissé en moyenne de dix points entre 1986 et 1995) et une baisse de l'impôt sur les sociétés (moins 8,5 points sur la même période) ; d'autre part, un élargissement de la base d'imposition, notamment des taxes indirectes (TVA et taxes sur la consommation).

Ces profonds ajustements des systèmes fiscaux fournissent une excellente opportunité pour l'introduction d'une dimension environnementale de la fiscalité, démarche que l'on dénomme désormais "réforme fiscale verte" ou "verdissement de la fiscalité". Ce "verdissement" de la fiscalité peut comporter trois approches complémentaires : supprimer les distorsions fiscales ; restructurer les taxes existantes ; introduire de nouvelles écotaxes.

 

Supprimer les distorsions fiscales

Il existe de nombreuses dispositions fiscales qui entraînent, directement ou indirectement, des effets néfastes pour l'environnement. D'abord les subventions directes. Par exemple, les subventions à l'agriculture, estimées à 297 milliards de dollars en 1996 dans les pays de l'OCDE, soit 1,3% du PIB (ont tendance à baisser par rapport à un niveau de 2,2% du PIB en 1986-1988) sont, en partie, cause de surexploitation des sols, usage excessif d'engrais et pesticides, assèchement des sols, etc. [OCDE (1996a)].

De même, l'eau d'irrigation est souvent tarifée au-dessous du prix réel, ce qui provoque des gaspillages (aux États-Unis, l'eau d'irrigation est subventionnée à 75%). Les aides aux agriculteurs étaient de 45% de la valeur de la production (1986-1988), elles sont maintenant de 36 %.


Dans le domaine de l'énergie, les subventions au charbon, combustible le plus polluant, s'élevaient à 16,5 milliards de dollars dans 6 pays de l'OCDE (en 1989) pour baisser à 7 milliards en 1995. On estime que les aides à l'industrie représentent quelque 2,5% de la valeur ajoutée dans 22 pays de l'OCDE (soit 66 milliards de dollars de subventions par an, sur la période 1986-1989) ; lorsque ces aides profitent à la transformation de matières premières et à l'utilisation d'énergie, il peut en résulter des effets négatifs sur le recyclage et les déchets.


Une deuxième catégorie de distorsion concerne les dispositions fiscales (modulations ou dégrèvements fiscaux). Le secteur des transports, source majeure de pollutions et nuisances diverses, comporte de nombreuses dispositions de ce type. Par exemple, la sous-taxation quasi systématique du gazole dans de nombreux pays a entraîné une augmentation constante du parc de véhicules diesel, plus polluants et plus bruyants, ainsi qu'un gonflement du transport routier de marchandises.

En France, les automobiles diesel représentaient 47% du marché en 1994. Dans les pays de l'Union européenne, la part du carburant diesel représente de 30 à 61% (à l'exception de la Finlande où cette part n'est que de 16%) [Eurostat (1996)].


Les exemples pourraient être multipliés. Il est clair qu'une réforme "verte" de la fiscalité passe d'abord par un inventaire systématique et une correction de ces dispositions fiscales (subventions et taxes) néfastes pour l'environnement. Ce toilettage devrait être accompli avant même d'introduire d'éventuelles écotaxes.

 

Restructurer les taxes existantes

De nombreuses taxes, déjà existantes, peuvent être modifiées dans un sens favorable à l'environnement. En l'occurrence, il s'agit de modifier les prix relatifs en taxant davantage les produits et les activités les plus polluants. On peut ainsi envisager une refonte des taxes sur l'énergie existantes ou l'instauration de nouvelles taxes écologiques.

Par exemple, dans la plupart des pays de l'OCDE, les taxes sur l'essence représentent plus de 50% du prix à la pompe. Il existe donc une importante marge de manuvre pour restructurer ces taxes de façon à ce qu'elles s'appliquent entre autres à la teneur en carbone et en soufre, ainsi que l'ont déjà fait les pays nordiques et les Pays-Bas.


L'impact environnemental de telles mesures sera fonction à la fois du poids fiscal total pesant sur les carburants taxés et de l'existence de produits de substitution. Ainsi, la plupart des pays de l'OCDE ont instauré un différentiel de taxe entre l'essence plombée et sans plomb. Il en est résulté une forte réduction de la part de l'essence plombée (moins de 25% du marché en Allemagne et aux Pays-Bas) et parfois sa disparition du marché (Autriche, Danemark, Finlande, Suède).

Dans 16 pays, on a modifié les taxes perçues sur les ventes de voitures ou l'impôt annuel sur les automobiles afin de stimuler le recours à des véhicules moins polluants. Depuis 1994, la Suède applique des taxes différentes à deux qualités d'essence sans plomb, selon leur teneur en soufre, benzène et phosphore. On assiste ainsi à une réduction progressive de l'essence la plus polluante.

 

Introduire de nouvelles écotaxes

La pratique la plus évidente et la plus répandue est l'introduction de nouvelles taxes ayant pour objectif premier la protection de l'environnement. Il peut s'agir de taxes sur les émissions (par exemple sur les polluants atmosphériques ou la pollution de l'eau) ou de taxes sur les produits. Ces dernières sont les plus répandues.

Depuis le début de cette décennie, on a vu une multiplication d'écotaxes sur des produits aussi divers que les emballages, les engrais, les pesticides, les piles, certaines substances chimiques (solvants), les lubrifiants, les pneumatiques, les rasoirs et appareils photo jetables.

 

Les écotaxes sont-elles efficaces ?

Si les avantages théoriques (en particulier efficacité statique et dynamique) des écotaxes sont bien connus et solidement établis, les données disponibles restent encore rares. Cependant, certains pays ont commencé à évaluer leurs écotaxes. Les résultats indiquent une efficacité environnementale certaine, même si l'on ne dispose pas de données sur l'efficience économique de ces taxes (réduction des coûts). Une étude de l'OCDE a permis de rassembler un certain nombre de données [OCDE (1997a et b)] (1) ; on citera quelques exemples ci-après.

La taxe suédoise sur le soufre (mise en uvre en 1991) s'est traduite par une baisse de plus de 50 % au-delà des normes légales de la teneur en soufre des combustibles à base de pétrole. À présent, la teneur en soufre des hydrocarbures légers est inférieure à 0,076% (soit moins de la moitié de la limite légale de 0,2%). Cette taxe a également favorisé l'adoption de mesures de réduction des émissions dans les installations de combustion.

On estime à environ 19.000 tonnes par an la baisse des émissions de soufre imputable à la taxe. Toujours en Suède, la différenciation fiscale pour le gazole instaurée en 1991 visait à stimuler le recours à des gazoles moins polluants. Entre 1992 et 1996, la part du gazole le plus propre vendu en Suède est passée de 1 à 85%, ce qui a permis de réduire de plus des trois quarts en moyenne les émissions de soufre des véhicules à moteur diesel [Swedish Environmental Protection Agency (1997)].


En Norvège, les taxes sur le CO2 entrées en vigueur en 1991 ont permis de réduire les émissions de CO2 des installations fixes de combustion de l'ordre de 21% par an ; dans les autres secteurs, la baisse a été bien moindre. On estime que les émissions de CO2 produites par les dispositifs de combustion mobiles des ménages ont diminué de 2 à 3% du fait de la taxe sur le CO2 [Larsen et Nesbakken (1996)].

On estime également que les émissions de CO2 par unité de pétrole produite par le secteur norvégien du pétrole ont baissé de 1,5% grâce aux mesures prises par l'industrie en réaction à la taxe sur le CO2 [ECON (1994)].


Au Danemark, la taxe sur les déchets non dangereux a multiplié par deux le coût de la mise en décharge et augmenté de 70% celui de l'incinération. Entre 1985 et 1993, la part des déchets mis en décharge a baissé de 57 à 26%, tandis que le taux de réutilisation et de recyclage progressait de 21 à 50%. Dans plusieurs villes des États-Unis, les taxes sur les ordures ménagères ont été à l'origine d'une forte diminution du volume des déchets éliminés.

La mise en oeuvre des réformes fiscales vertes

Des réformes fiscales neutres en termes de recettes

Les réformes fiscales vertes sont généralement mises en uvre dans un contexte de neutralité budgétaire, c'est-à-dire à pression fiscale constante : les nouvelles écotaxes viennent compenser la réduction d'autres taxes préexistantes.

Plusieurs pays ont compensé l'introduction de nouvelles écotaxes (notamment sur le carbone) par une réduction des charges sociales des employeurs (Belgique, Danemark, Finlande, Pays-Bas, Royaume-Uni). Un des objectifs de cette approche est l'obtention d'un "double dividende" en termes de réduction des émissions et de baisse du chômage, grâce à la baisse des charges pesant sur le travail. Les résultats restent à évaluer.

Cette pression fiscale constante constitue une condition essentielle de l'acceptabilité des écotaxes. L'industrie, en particulier, s'oppose vigoureusement aux écotaxes au motif d'un risque de perte de compétitivité (cf. infra) ; de même, les consommateurs peuvent craindre d'éventuelles augmentations de prix pouvant résulter des écotaxes : montrer que d'autres taxes sont réduites par ailleurs est un élément essentiel de l'acceptabilité politique des réformes fiscales vertes.

En Suède, la réforme fiscale de 1991 a consisté en une baisse importante de l'impôt sur le revenu, compensée, notamment, par un ensemble de nouvelles écotaxes, en particulier sur le carbone, le soufre et les oxydes d'azote. Il en est résulté une redistribution de 6% du PIB.

Le Danemark procède également à une réforme d'ensemble de la fiscalité, sur la période 1994-1998, avec comme principaux objectifs : la réduction des taux d'imposition marginaux dans toutes les tranches de revenus ; la suppression d'une série de lacunes de la législation fiscale ; et un transfert progressif de la charge fiscale du revenu et du travail vers la pollution et les ressources rares de l'environnement [ministère danois des Finances (1995)].

Depuis 1996, les autorités ont instauré de nouvelles écotaxes sur l'utilisation d'énergie par l'industrie (sur le CO2 et le SO2) qui seront augmentées régulièrement jusqu'en 1998. Le produit de ces taxes est entièrement reversé à l'industrie sous forme d'aides aux investissements dans les économies d'énergie et d'allégements des charges patronales.

Entre 1971 et 1996, le système néerlandais des taxes et redevances d'environnement a progressivement évolué d'un dispositif essentiellement de financement des programmes de protection de l'environnement vers un ensemble d'écotaxes non affectées.

Une "taxe régulatrice sur l'énergie" appliquée aux petits consommateurs d'énergie (ménages, petits commerces, immeubles de bureaux, etc.) a été introduite en 1996 ; en 1998, son produit atteindra 2,1 milliards de florins, ce qui représente une multiplication par deux des recettes des écotaxes (de 1,25 % des recettes fiscales totales en 1996 à 2,5 %). Ces recettes sont reversées aux ménages sous forme de réductions de l'impôt sur le revenu, et aux employeurs sous forme d'une diminution des charges sociales.

 

L'assiette, le taux et les recettes

En matière fiscale, une "bonne" taxe est celle qui produit un maximum de revenu avec efficacité, stabilité et simplicité. Dans le cas des écotaxes, cette configuration peut s'avérer délicate à mettre en uvre. Le taux de la taxe doit être suffisamment élevé pour avoir un effet incitatif (2). Cependant, plus l'effet est incitatif, plus la pollution diminuera et par conséquent plus les recettes seront faibles.

Par exemple, les taxes sur les gazoles polluants en Suède ont entraîné leur quasi-disparition du marché. Toujours en Suède, le produit de la taxe sur le soufre a connu une baisse rapide du fait du succès écologique de cette taxe : avant la mise en oeuvre de la taxe, les recettes annuelles avaient été estimées à 0,5-0,7 milliard de couronnes suédoises. Entre 1991, date de mise en oeuvre de la taxe et 1995, les recettes ont diminué de 0,3 à moins de 0,2 milliard de couronnes suédoises. De même, l'essence avec plomb a disparu dans de nombreux pays.

Autrement dit, il y a contradiction, au moins à terme compte tenu des rigidités et des délais de réaction, entre l'efficacité environnementale de la taxe et son efficacité fiscale, conflit potentiel entre le ministère des Finances et celui de l'Environnement.

Deux pierres d'achoppement : les conséquences distributives et la compétitivité

Les écotaxes seraient-elles socialement régressives ? La question est de plus en plus posée et devient un point de passage obligé dans le processus de mise en oeuvre de ces taxes. Dans la mesure où nombre d'écotaxes s'appliquent à des produits de grande consommation tels que les piles, les véhicules à moteur, l'énergie, l'incidence peut être particulièrement forte sur les ménages à faible revenu.

On ne dispose que de très rares études sur ces conséquences distributives. Les données existantes (Royaume-Uni) indiquent une certaine régressivité, mais très faible [Pearson et Smith (1991), Pearson (1992)]. Si les écotaxes devaient monter en puissance, des mesures compensatoires devraient alors être envisagées [cf. OCDE (1996b)].

Les conséquences possibles des écotaxes sur la compétitivité internationale demeurent la principale pierre d'achoppement. L'industrie s'oppose fortement aux écotaxes en alléguant des risques de perte de compétitivité internationale. Cette opposition est d'autant plus forte que les taxes sont plus "visibles" que les autres instruments des politiques de l'environnement : elles sont un paiement direct qui vient s'ajouter aux coûts des mesures de lutte contre la pollution.

Un autre problème, parfois une menace explicite, est la délocalisation des activités dans des pays moins regardants en matière de protection de l'environnement ou autres "paradis de pollution". À l'instar du double dividende, cette question est l'objet d'âpres débats. Une analyse détaillée sortirait du cadre de cette note.

On peut faire toutefois quatre remarques.


1. D'abord, toute politique de l'environnement affecte peu ou prou les coûts par le biais des normes de pollution, normes techniques, réglementations, etc. Il n'y a pas de raison de faire un procès particulier aux écotaxes.

2. Sur le plan global, la taxe n'est qu'un transfert entre agents économiques : il peut y avoir des gagnants et des perdants, mais globalement, le transfert est neutre.

3. Une taxe économiquement efficace doit réduire, idéalement minimiser, le coût global de lutte contre la pollution ("efficacité statique" des taxes). Par conséquent, les écotaxes doivent procurer un avantage compétitif, au moins à terme, même s'il peut y avoir des coûts d'ajustement à court terme.

4. L'effet des écotaxes sur la compétitivité dépend de l'utilisation des recettes, par exemple, une baisse des taxes sur le travail (double dividende) renforcera la compétitivité des entreprises à forte densité de main-d'oeuvre.


Cela étant, il n'existe aucune étude ni donnée qui montrent un quelconque effet significatif des écotaxes sur les échanges internationaux. Un examen récent des données disponibles [Adams (1997)] conclut que rien ne permet de conclure à un effet des politiques de l'environnement (et a fortiori des écotaxes) sur les échanges, ou sur les localisation industrielles.

Il n'en faut pas pour autant abandonner toute vigilance. La question de la compétitivité reste au centre du débat sur les écotaxes et les pays les plus avancés dans ce domaine prennent leurs précautions. Ainsi, la Suède a exempté l'industrie de 75 % de la taxe sur le carbone (et une exemption totale de la taxe sur l'énergie).

Au Danemark, un rabais de 50 % de la taxe sur le CO2 a été accordé à l'industrie sur la période 1993-1995. D'autres exemples pourraient être cités. On applique donc un principe de précaution, surtout dans les pays les plus novateurs et les plus avancés en matière de réforme fiscale verte.

Il est certain que sur le plan international, quelque forme d'harmonisation ou d'action concertée faciliterait la mise en place de réforme fiscales vertes. Il appartient aussi à l'Union européenne et à l'OMC de clarifier les règles du jeux (par exemple, la Commission européenne a présenté en 1997 une "Communication sur les taxes et redevances environnementales dans le marché unique").

Conclusion

Les écotaxes ont un potentiel réel de protection de l'environnement et d'efficacité économique. L'expérience des pays de l'OCDE l'atteste. En guise de conclusion, on peut faire trois remarques :

1. Les écotaxes, malgré toutes leurs vertus, ne sont pas une panacée. Les politiques de l'environnement comportent toute une panoplie d'instruments (réglementations, normes, accords volontaires, permis négociables, etc.). C'est le plus souvent dans le contexte de systèmes "mixtes" où se combinent ces différents instruments que les écotaxes trouveront leur juste place.

2. Les écotaxes ne sont pas universellement applicables ni même souhaitables. Dans certains cas, tels que les produits toxiques, il vaut mieux interdire que taxer. Dans d'autres cas, la complexité des phénomènes rend l'écotaxe difficilement applicable.

3. Les écotaxes seront d'autant plus efficaces qu'elles s'inscriront dans le cadre de réformes fiscales d'ensemble propres à accroître l'efficacité à la fois des systèmes fiscaux, économiques et de la protection de l'environnement.

NOTES

(1) Voir également, Barde et Smith (1997).

(2) Compte tenu du fait que l'on se situe dans un univers de " second best ", en deçà de l'idéal d'une taxe " pigouvienne " .

RÉFÉRENCES

* ADAMS, J. (1997), " Environmental Policy and Competitiveness in a Global Economy : Conceptual Issues and a Review of the Empirical Evidence ", in OCDE (1997), Globalisation and Environment : Preliminary Perspectives, OCDE, Paris.
* BARDE, J.-P. et SMITH, St. (1997) " Environnement : les instruments économiques sont-ils efficaces ? " l'Observateur de l'OCDE, n° 204, mars.
* ECON (1994), rapport 326/94, Oslo.
* EUROSTAT (1996), " Road Transport and the Environment : Energy and Fiscal Aspects ", Statistics in Focus, 1996.2.
* LARSEN, B. M. et NESBAKKEN, R. (1997), Norwegian Emissions of CO2 1987-1994. " A Study of Some Effects of the CO2 Tax ", Environmental and Resource Economics, vol 9, n° 3, avril.
* MINISTÈRE DANOIS DES FINANCES (1995), Energy taxes on Industry in Denmark.
* OCDE (1996a), Subsidies and Environment : Exploring the Linkages, OCDE, Paris.
* OCDE (1996b), Stratégies de mise en oeuvre des écotaxes, OCDE, Paris.
* OCDE (1997a), Évaluer les instruments économiques des politiques de l'environnement, OCDE, Paris.
* OCDE (1997b), Écotaxes et réforme fiscale verte, OCDE, Paris.
* PEARSON, M. et SMITH, St (1991), " The European Carbon Tax : an Assessment of the European Commission Proposal ", Institute for Fiscal Studies, Londres.
* PEARSON, M. (1992), " Taxes sur le carbone et justice sociale ", in Le changement climatique : concevoir un système pratique de taxe


Fiscalité environnementale : gains de bien-être et double dividende ?

Henri LAMOTTE, Direction de la Prévision

Depuis une dizaine d'années, de nombreux pays industrialisés ont entrepris d'importantes réformes fiscales afin d'utiliser davantage la fiscalité pour promouvoir une croissance soutenable fondée sur une meilleure utilisation des ressources environnementales. C'est notamment le cas aux Pays-Bas, au Royaume-Uni et surtout dans les Pays scandinaves où ont été introduites par exemple des taxes sur le carbone, sur les pesticides ou sur les nitrates d'origine agricole.

L'objet de cet article est de présenter à titre prospectif ou spéculatif, ce que l'on peut attendre d'une réforme environnementale de la fiscalité en France, en insistant notamment sur la question dite du "double dividende".

NB : L'auteur s'exprime à titre strictement personnel et n'engage pas le Ministère dans lequel il travaille.

La thèse du "double dividende " occupe en effet aujourd'hui une place centrale dans les réformes fiscales environnementales

La thèse du " double dividende " consiste à avancer qu'il est possible de promouvoir simultanément une croissance plus riche en emplois et plus soutenable sur le plan environnemental par une modification des prix relatifs du travail et des ressources environnementales par une réforme fiscale fondée sur deux volets :

* la mise en place d'une fiscalité environnementale pour intégrer les effets externes environnementaux ;

* l'allégement du coin fiscal pesant sur le travail grâce aux recettes engendrées par les écotaxes pour promouvoir une croissance plus riche en emplois.


Le graphique ci-dessous est une représentation simple du marché du travail. Le salaire net après impôt sur le revenu est noté Wn°, salaire pour lequel la demande de travail (Ld) qui est fonction décroissante du coût du travail (Wg°) est seulement de L°.

(graphique)

Il en résulte un niveau d'emploi plus faible que dans une situation sans taxation du travail. La perte sociale est représentée par le triangle (ABC). Selon l'hypothèse du double dividende, le revenu engendré par une écotaxe permet de réduire les charges pesant sur le travail et la perte de bien-être à un niveau inférieur représenté par le triangle (DEC).

La thèse du double dividende ne constitue pas seulement une approche théorique puisque dans les années récentes un certain nombre de pays de l'OCDE ont utilisé les revenus engendrés par les écotaxes pour réduire le coin fiscal sur le travail. C'est notamment le cas au Danemark, aux Pays-Bas, en Suède et au Royaume-Uni. Au niveau communautaire, la thèse du double dividende est présente dans de nombreux documents de stratégie économique de la Commission tel que le Livre blanc sur la Croissance, la Compétitivité et l'Emploi (1993).

Toutefois, la thèse du double dividende suscite quatre types de réserves ou d'interrogations

 

En premier lieu, la réalité du double dividende dépend fortement du type d'écotaxes et de l'architecture d'ensemble de la réforme fiscale.

En fait, les seules taxes susceptibles actuellement de générer des recettes fiscales suffisantes pour exercer un impact macroéconomique significatif sont les taxes énergétiques (ou les taxes sur la circulation routière). S'il s'agit de taxes énergétiques sur la consommation, le remplacement de taxes sur le travail par des taxes énergétiques ne pourra bénéficier à l'emploi selon l'OCDE que dans la mesure où les inactifs supportent une partie du fardeau fiscal et que leurs revenus ne sont pas totalement indexés sur les prix, conduisant une réduction nette des taxes supportées par les actifs.

Lorsque la fiscalité énergétique se situe au stade de la production, son impact final va dépendre des modalités de répercussion de la taxe. L'OCDE distingue trois types de situations selon que la charge fiscale peut être transférée sur les consommateurs, les producteurs d'énergie ou sur le facteur capital.

Si des taxes aux frontières ("border taxes") peuvent être introduites, la charge fiscale est bien in fine supportée par les consommateurs puisque ceux-ci ne peuvent pas arbitrer au profit de produits importés non taxés. On revient alors au cas précédent de taxes sur la consommation.

La charge fiscale peut, en second lieu, être supportée par les pays producteurs d'énergie primaire lorsqu'une forte coordination des politiques fiscales des pays industrialisés engendre une diminution de la demande d'hydrocarbures et une diminution de la rente des pays producteurs.

Si la charge fiscale n'est supportée ni par les consommateurs ni par les producteurs, elle ne peut être reportée que sur le capital ou sur le travail. À long terme, la charge fiscale est reportée sur le facteur le moins mobile, le travail. À court terme toutefois, le capital physique, immobile dans une large mesure, est susceptible de supporter une partie de la charge fiscale.

Au total, dans son étude sur l'emploi (1994), l'OCDE estimait que l'impact sur l'emploi d'un remplacement de taxes sur le travail par des taxes énergétiques est a priori faible et de signe indéterminé sur le plan théorique et dépend d'un certain nombre de mécanismes économiques conditionnant la translation de la charge fiscale.

En second lieu, dans les économies où les salaires réels sont rigides, l'impact global sur l'emploi va dépendre du mode de réaction des salaires face aux écotaxes.

L'introduction d'une écotaxe se traduit par une hausse du prix des biens à la production engendrant une hausse des prix à la consommation. Les salariés vont donc subir une baisse de leur "salaire net de consommation" (ou "consumption wage" selon la terminologie anglo-saxonne), c'est-à-dire de leur capacité à acheter des biens. Dans l'équation suivante, Pc augmente et Wc diminue.

Wc = Wg(1-tw) / Pc

Si l'on considère que les salariés s'efforcent de maintenir leur salaire de consommation, la mise en place de la taxe environnementale se traduira par une hausse du coût du travail et une diminution du niveau d'emploi.

L'allégement du coin fiscal du fait de la baisse des impôts sur le travail (tw) que la taxe environnementale permet de financer ne fera que compenser l'effet précédent engendré par la hausse du prix des biens (Pc). Les deux effets peuvent s'annuler exactement ou pas.

En tout état de cause, le raisonnement qui sous-tend l'hypothèse brute du double dividende apparaît clairement par trop simpliste et ne prend pas en compte l'impact des écotaxes sur le marché du travail. Le problème est d'ailleurs clairement identifié par l'OCDE (1997). Au total, l'ampleur du double dividende va dépendre du fonctionnement du marché du travail et notamment de l'élasticité-prix de la demande de travail et de la réaction des salaires réels aux écotaxes.

L'impact positif sur l'emploi pourrait par exemple être plus élevé si les allégements de cotisations sociales sont concentrés sur les travailleurs faiblement qualifiés. Il n'y a donc pas de raison a priori pour que le double dividende soit intégral et que l'ampleur du double dividende soit identique dans les différents pays de l'OCDE.

En outre, l'existence du double dividende va dépendre de la situation de référence avant la réforme fiscale et notamment de l'existence ou non d'une politique environnementale.

Fullerton et Metcalf (1997) distinguent ainsi trois types de situations.


1. À partir d'une situation ne comportant aucune protection de l'environnement, la mise en place d'une politique réglementaire engendre une hausse du chômage. En effet, l'introduction de normes provoque une hausse du prix des biens et une baisse du salaire de consommation. Si les salariés s'efforcent de maintenir leur salaire de consommation, il en résulte une hausse du coût du travail et du chômage.

La perte de bien-être engendrée par la hausse du chômage peut être d'ailleurs supérieure au gain de bien-être engendré par la protection de l'environnement.


2. À partir d'une situation de référence ne comportant aucune protection de l'environnement, la mise en place d'une fiscalité environnementale engendre bien un gain environnemental mais l'impact sur l'emploi peut être nul si les salariés s'efforcent de maintenir leur salaire de consommation. La différence avec la situation précédente réside donc dans l'absence d'effet négatif sur l'emploi.


3. In fine, seul le remplacement d'une politique environnementale réglementaire par une taxe environnementale permet de supprimer l'impact négatif sur l'emploi de la politique environnementale réglementaire. Le double dividende s'interprète alors seulement comme l'évitement de l'impact négatif sur l'emploi des politiques environnementales réglementaires.

Enfin, on ne peut totalement négliger le risque d'une augmentation du chômage d'inadéquation engendré par le choc transitoire sur l'offre que constitue la réforme fiscale envisagée.

Même si les recettes engendrées par les taxes environnementales sont redistribuées sous forme par exemple d'allégements de cotisations sociales, l'instauration d'une fiscalité environnementale couplée avec une baisse du coin fiscal sur le travail engendre bien un choc d'offre du fait de la modification des prix relatifs.

Même si cette modification des prix relatifs est souhaitable en raison des gains de bien-être qu'elle engendre (réduction des effets externes environnementaux, baisse éventuelle du chômage d'équilibre), les pouvoirs publics ne peuvent négliger le choc d'offre engendré ainsi que ses manifestations : problème de compétitivité, réallocations sectorielles... susceptibles de se traduire par des coûts d'ajustement élevés dans certains secteurs intensifs en énergie.

Certes, d'un point de vue économique, il convient de distinguer la notion de compétitivité et celle d'avantage comparatif qui reste la bonne approche du commerce extérieur au niveau macroéconomique.

L'instauration d'une fiscalité environnementale accompagnée d'une baisse du coin fiscal sur le travail ne se traduirait que par un déplacement des avantages comparatifs au profit des secteurs intensifs en travail et peu utilisateurs de ressources environnementales et au détriment des secteurs intensifs en ressources environnementales.

Toutefois, les économies des pays développés subissent depuis vingt ans une succession de chocs d'offre - chocs pétroliers, choc de taux d'intérêt, fluctuations de taux de change réels, déréglementations sectorielles... - qui se sont traduits par des coûts d'ajustement élevés sur le marché du travail et un chômage d'inadéquation ("mismatch") dans les pays où les marchés du travail sont rigides.

Ceci conduit plutôt à considérer qu'une réforme environnementale de la fiscalité doit être réalisée de façon progressive et, lorsque cela est nécessaire, de façon coordonnée au niveau international.

 

Les simulations macroéconomiques réalisées jusqu'à présent confirment que le double dividende est plutôt positif mais d'ampleur limitée

Les études empiriques réalisées pour apprécier la réalité du double dividende fournissent des résultats qui, à défaut d'être concordants, confirment dans l'ensemble la réalité du double dividende même si celui-ci reste d'ampleur modérée.

Une étude du Central Planning Bureau (1993) des Pays-Bas montrait qu'une diminution des cotisations sociales employeurs financée par des taxes énergétiques pouvait réduire le chômage. Toutefois, une autre étude néerlandaise (Wolfson, 1992) donnait des résultats inverses en l'absence d'une large coordination internationale.

Les simulations réalisées avec le modèle QUEST de la Commission européenne soulignent également que l'impact sur l'emploi pourrait être positif si la taxe énergétique était introduite de façon coordonnée dans l'Union européenne. Les simulations réalisées sur le modèle HERMES donnent également des résultats comparables.

Néanmoins, toutes ces simulations macroéconomiques souffrent de lacunes empiriques, notamment quant à l'impact des écotaxes sur les comportements salariaux.

En définitive, la fiscalité environnementale doit être économiquement justifiée indépendamment de l'utilisation des revenus qu'elle engendre et de la situation de l'emploi dans le pays considéré. Inversement d'ailleurs, la réduction du coin fiscal et social ne doit pas dépendre de l'ampleur des revenus engendrés par les écotaxes.

Dans cette perspective, l'utilisation qui peut être faite des revenus des taxes environnementales ne doit pas constituer un argument en faveur de leur introduction. Une telle approche risquerait de transformer les taxes environnementales en instruments de pure compensation fiscale. Or, la recherche de recettes maximales risquerait de conduire à réduire le caractère incitatif de la fiscalité et donc son efficacité économique.

Par exemple, dans le cas de lutte contre le changement climatique, une telle approche pourrait conduire à choisir une taxation uniforme de toutes les sources d'énergie, indépendamment de leur contribution au changement climatique, afin de maximiser les recettes fiscales.

Or, les études empiriques montrent qu'une taxation uniforme de l'énergie ne permet pas de réduire les émissions au moindre coût puisqu'elle a pour effet d'augmenter le prix relatif de l'énergie dans son ensemble et non le prix relatif des énergies fossiles émettrices de gaz à effet de serre.

Toutefois, ces interrogations ne signifient pas que la réforme environnementale de la fiscalité et la poursuite de la politique d'allégements des cotisations sociales pesant sur le travail peu qualifié ne soient pas nécessaires, bien au contraire.

Elles signifient simplement qu'il ne faut pas attendre de "miracle" de la fiscalité environnementale et que, en tout état de cause, l'évaluation du double dividende est moins un sujet d'ordre théorique qu'empirique qui concerne les économistes du marché du travail plutôt que les économistes de l'environnement.

BIBLIOGRAPHIE

* Commission des Communautés européennes (1993), " Croissance, compétitivité et emploi ", Livre blanc.
* Commission des Communautés européennes (1993), " Taxation, employment and environment : fiscal reform for reducing unemployment ", DG for Economic and Financial affairs, DOC II/645/93-EN, Bruxelles.
* Central Planning Bureau, The Netherlands, (1993), " The effects of a reduction of social security contributions paid by employers ", The Hague.
* D. Fullerton et G. Metcalf (1997), " Environmental taxes and the double- dividend hypothesis : did you really expect something for nothing ? ", Working Paper, NBER.
* Norvegian Green Tax Commission (1996), " Policies for a better environnement and high employment ".
* OCDE (1994), Étude de l'OCDE sur l'emploi, tome II, chapitre 9.
* OCDE (1996), " L'intégration de l'environnement et de l'économie. Progrès dans les années 90 ".
* OCDE (1997), " Écotaxes et réforme fiscale verte ".
* OCDE (1997), " Politiques de l'environnement et emploi " (Étude coordonnée par le professeur R. V. Sprenger, IFO, Munich).
* Wolfson (1992), " A regulatory energy tax : report ", ministry of Economic Affairs, The Hague.


Les écotaxes et le Protocole de Kyoto

Jean-Charles HOURCADE, directeur du Centre international de recherche sur l'environnement et le développement (CIRED, CNRS-EHESS)

Quels principes fondateurs d'une nouvelle approche ? Une absente du Protocole : la taxe carbone coordonnée internationalement

Traiter ici du Protocole de Kyoto sur la réduction des émissions de gaz à effet de serre peut paraître paradoxal puisque le texte ne fait nulle mention des écotaxes sur les émissions de CO2 comme moyen de remplir les objectifs acceptés par les gouvernements signataires.

Le seul instrument de coordination économique dont il est fait mention pour les pays dits de l'Annexe I sont les permis d'émissions négociables (PEN) et le mot taxe a même disparu, malgré les efforts des Communautés européennes, de l'article concernant la maîtrise des émissions provenant des soutes aériennes.

Cette disparition est le résultat d'un long processus qui démarre dès la phase de préparation de la Conférence de Rio de Janeiro où a été adoptée la Convention Climat. À cette époque, les Communautés européennes proposaient une coordination des politiques climatiques sur la base d'une écotaxe mixte carbone-énergie. Ce projet allait échouer en 1992 puisque les Européens n'étaient pas assez unis autour de cette perspective pour affronter une administration américaine soudée autour d'une attitude de rejet.

Cette attitude était motivée par le réflexe anti-taxe prévalant dans ce pays mais aussi, argument d'ailleurs partagé par les Britanniques, par le fait qu'une taxe coordonnée internationalement serait interprétée par le Congrès comme une atteinte à la souveraineté nationale.

Le front européen était fragilisé par la divergence entre la France et ses partenaires sur une formule de taxe mixte qui frappait l'électronucléaire, mais aussi par l'opposition des industriels européens opérant dans les secteurs les plus intensifs en énergie ; ceux-ci craignaient des distorsions de concurrence et étaient par ailleurs fort sceptiques devant la réalité d'une compensation de l'écotaxe par la baisse des charges salariales ou de tout autre prélèvement obligatoire, compensation qui est une condition sine qua non d'un double dividende économique.

Depuis, la montée de la rhétorique anti-taxe, y compris en Europe, a créé un contexte idéologique où les permis d'émissions négociables font figure d'instruments de marché par excellence ; ils permettraient de minimiser des interventions arbitraires des gouvernements et de ne pas risquer une situation où la lutte contre l'effet de serre ne soit une occasion de justifier des prélèvements fiscaux additionnels. Mais la réalité, comme souvent, est bien plus complexe.

Le rôle de taxes domestiques dans un système international de permis d'émissions négociables

S'il est vrai en effet que le Protocole de Kyoto exclut pour longtemps la discussion d'une taxe carbone internationalement coordonnée, les choses sont bien moins claires concernant la mise en place de taxes carbone à l'échelle nationale ou européenne (fût-ce sous forme indirecte via l'harmonisation des accises sur les carburants).

La logique de la négociation était en effet de s'accorder sur des objectifs de réduction à un horizon compris entre 2008 et 2012 mais de laisser aux États le soin d'adopter les politiques nationales qu'ils jugent souhaitables pour remplir leurs engagements.

Il n'y a donc plus dans un tel schéma, a priori du moins, de contrainte pesant sur la souveraineté des États et une taxe carbone peut donc faire partie de la panoplie utilisée à l'échelle nationale. On peut même, sans forcer le trait, risquer l'idée que Kyoto va (ou devrait) amener à réexaminer très sérieusement cette possibilité à l'échelle de la France ou à l'échelle européenne.

Pour comprendre l'articulation entre taxe (nationale ou européenne) et permis internationalement négociable, il convient tout d'abord de bien saisir que, dans le cadre juridique établi à Kyoto, les PEN sont en fait remis aux Parties signataires, et que c'est sous le contrôle et la responsabilité des gouvernements qu'ils peuvent être échangés à des "entités" auxquelles ils auront été préalablement rétrocédés.

Légalement, il ne saurait donc par exemple y avoir d'échanges des PEN entre des entreprises dans le cadre d'accords volontaires internationaux à l'échelle sectorielle. Seuls en effet les gouvernements sont détenteurs de PEN reconnus valides par la Conférence des Parties, et il y a peu de chances qu'ils acceptent un dispositif dans lequel ils attribueraient automatiquement des permis à leurs entreprises.

Une dynamique forte de demande de permis par un secteur d'un pays donné dans le cadre d'un tel jeu sectoriel se traduirait en effet par des contraintes sur d'autres secteurs de ce pays, puisque c'est du budget national d'émissions accepté à Kyoto dont chaque gouvernement est responsable. De plus, une telle perspective exacerberait les réticences au principe même des permis négociables de la part de certaines délégations à la Conférence des Parties y compris au sein de l'Union européenne.

Dans le schéma actuel, les gouvernements ont donc toute latitude de choisir diverses pondérations entre les deux formules suivantes :


- rétrocéder les permis d'émettre aux acteurs économiques qui pourront alors les échanger internationalement et en importer en provenance de pays où les abattements d'émissions de gaz à effet de serre s'effectuent au moindre coût ;


- ne pas les rétrocéder et prendre en interne les mesures nécessaires pour tenir leurs objectifs, parmi lesquelles des taxes carbone ; le gouvernement peut alors importer des permis au cas où il s'avérerait trop difficile de tenir dans le cadre du budget initial.


L'articulation entre PEN et taxes va de soi dans le deuxième cas, mais demeure une possibilité dans le premier. Il faut se rappeler en effet qu'il est peu envisageable, pour des raisons de coût administratif du contrôle et de coût de transaction pour le consommateur privé, d'affecter des permis d'émissions aux émetteurs diffus, parmi lesquels des ménages. Il est donc possible d'envisager la coexistence de PEN avec des taxes dans ces secteurs, le problème à trancher nationalement restant celui du partage entre pollutions diffuses et non diffuses.

Mais la forme même de l'articulation entre taxe nationale et PEN ne pourra être définie qu'après la Conférence des Parties à Buenos Aires en novembre 1998 qui définira les règles et modalités par lesquelles ces permis seront émis et utilisés. Car c'est des décisions de cette conférence que dépendront non seulement le bon fonctionnement des marchés mais leurs effets induits en matière de compétitivité internationale, donc le rôle à donner à des taxes carbone.

Questions de transparence et dynamisme des marchés de permis d'émissions négociables

La Conférence de Buenos Aires devra tout d'abord fixer les conditions minimales pour assurer la transparence des marchés, ce qui pose deux types de problèmes selon qu'on considère les échanges où les États sont impliqués et les échanges entre entreprises.

En théorie en effet, le Protocole de Kyoto permet des échanges bilatéraux entre États ; or ceci ouvrirait la voie à une manipulation stratégique du commerce des permis (troc politique entre permis d'émissions et marché public d'infrastructure par exemple) et à de dangereuses distorsions de concurrence.

Tous les acteurs de la négociation ont ici à l'esprit la question du "hot air", c'est-à-dire des réductions fictives achetables en Russie et qui viennent simplement de la longue crise de restructuration interne de ce pays (la Russie s'est engagée à stabiliser ces émissions au niveau 1990 alors qu'elle se situe aujourd'hui à 30% en dessous)

La seule solution est bien sûr d'interdire le commerce bilatéral lorsque les États sont impliqués en rendant obligatoire des procédures d'appels d'offres publics, de chambres de compensation ou de transaction en bourses. On peut certes espérer une avancée à Buenos Aires mais dans une situation de négociation plus difficile qu'à Kyoto sur un point où les USA ne sont pas demandeurs puisqu'ils pensent que leur pouvoir de négociation sera plus fort que celui d'autres pays dans le cadre d'échanges bilatéraux sans contraintes.

Ils peuvent en effet accepter formellement des règles et créer une "bulle" avec des pays tiers dont le Canada et la Russie, bulle permise par le Protocole pour restaurer une symétrie de traitement entre l'Union européenne et les autres pays ; au sein de cette bulle, pour un objectif global égal au total des quotas alloués aux États à la Conférence de Kyoto, ils négocieraient en interne un nouveau partage des objectifs en échange d'autres avantages économiques et diplomatiques.

Concernant les entreprises, il faudra veiller aux moyens de prévenir des abus de positions dominantes et de garantir l'accès des petits opérateurs au marché. Des mécanismes existent pour assurer une telle transparence (bourses ou chambres de compensation) et on peut considérer qu'il est de l'intérêt bien compris de tous, y compris les entreprises, d'obtenir des garanties en conditionnant le commerce de permis à l'existence de tels mécanismes dans les pays concernés.

Mais la question est alors de savoir si ces conditions de transparence, se rajoutant aux procédures de mesures, vérification et pénalités pour fraude ou dépassement, ne vont pas conduire de proche en proche à des prérequis institutionnels importants qui, d'une part, vont retarder l'émergence des marchés et, d'autre part, en limiter le dynamisme. Déjà, des pays très favorables aux PEN comme le Canada s'aperçoivent qu'ils se heurtent à des difficultés internes fortes pour s'accorder sur des règles minimales à l'échelle domestique.

Les conclusions de la Conférence de Buenos Aires sur ces deux points ne vont donc pas affecter la nature technique des liens entre taxes et PEN, mais la contribution réelle des PEN à l'abattement des gaz à effet de serre, avec un arbitrage délicat entre la sincérité du mécanisme (pas d'échanges fictifs, accès équitable aux marchés) et sa dynamique réelle. Des règles trop contraignantes pourraient en effet limiter l'espace des PEN (et rendre les taxes d'autant plus nécessaires), des règles trop peu contraignantes pourraient en miner la crédibilité.

Mais on peut s'attendre à ce qu'un équilibre soit trouvé sur ce point à Buenos Aires, et le problème à la fois le plus délicat à négocier et le plus décisif pour l'articulation technique entre taxes et PEN sera alors celui de l'harmonisation des modes de rétrocession des États vers les entreprises.

 

Modes de rétrocession domestique des permis d'émissions négociables : les illusions de la gratuité

Deux procédures peuvent en effet être suivies pour déléguer à des "entités légales" la capacité des Parties à échanger internationalement des permis : la rétrocession gratuite sur une base fixée par les gouvernements et la vente aux enchères. Les milieux industriels sont - on les comprend - spontanément favorables à l'hypothèse des PEN gratuits.

Cependant une analyse très dominante parmi les économistes en fait apparaître des dangers potentiels du point de vue de l'intérêt collectif, et pour des raisons dont les milieux industriels eux-mêmes pourraient être amenés à tenir compte, parmi lesquelles un risque accru d'arbitraire étatique :

* utilisations stratégiques des règles d'affectation qui peuvent conduire à de graves distorsions de la concurrence internationale : en l'absence d'harmonisation des principes de calcul de l'affectation, tel pays choisira par exemple de soutenir sa sidérurgie et tel autre son industrie pétrolière ;

* barrière à l'entrée pour les nouveaux opérateurs industriels puisqu'ils devront racheter la totalité des permis d'émettre pour entrer en activité, alors que les entreprises existantes n'auront à acheter que les permis correspondant à la fraction des abattements nécessaires au respect des quotas qu'elles ne pourront pas opérer à un coût raisonnable ; il y a là, pour les entreprises désireuses d'investir dans un pays tiers, le risque de se heurter à des barrières protectionnistes sous une forme inattendue ;

* formation de rente aux mains des activités intensives en énergie travaillant pour des produits finaux à faible élasticité de prix.


Ces effets pervers peuvent être évités par une procédure de vente aux enchères à tous ceux qui font rentrer du carbone dans l'économie ou aux grands transformateurs, procédure qui demande une définition plus avancée de son cadrage institutionnel mais qui ne pose pas de problème théorique ou technique majeur.

Cette procédure permet en outre de retrouver la possibilité d'un double dividende économique par un mécanisme similaire à celui d'écotaxes : les gouvernements peuvent en effet réutiliser le produit de la vente des permis sous forme de baisse des charges sociales ou des impôts sur le capital.

La différence par rapport aux écotaxes est qu'ici le montant du prix du carbone n'est pas fixé par les gouvernements mais par le marché mondial. Un tel schéma faciliterait la coexistence entre écotaxe et permis d'émissions puisque les gouvernements pourraient lever par ailleurs des écotaxes de façon à maximiser l'effet double dividende et transmettre un signal-prix plus fort sur certains usages énergétiques. Ces taxes pourraient concerner les secteurs non soumis à concurrence internationale (habitat et transport) ou pour lesquels le prix du carbone ne représenterait qu'une part négligeable de coûts.

Certes, les industries lourdes seraient alors, comme dans le cas des écotaxes, pénalisées par rapport à une situation d'attribution gratuite des droits, mais - vu les niveaux et ordres de grandeur que l'on peut tirer de la littérature concernant les prix des PEN à échéance 2010 (de l'ordre de 200 à 300 francs par tonne de carbone) - il leur faut mettre en balance les inconvénients de ce léger surcoût (réduit de l'effet double dividende) qui sera in fine supporté par le consommateur et auquel tous leurs concurrents seront soumis, par rapport aux risques d'une distorsion permanente et imprévisible de la concurrence due à la manipulation stratégique de l'affectation gratuite des permis par les divers gouvernements.

C'est à ce niveau que les discussions de Buenos Aires sur l'harmonisation des règles peuvent s'avérer cruciales. En effet, en cas de non-harmonisation des règles de rétrocession, un pays qui déciderait de vendre ses permis aux enchères (ou de lever une taxe sur le carbone) pénaliserait fortement ses industries lourdes par rapport à ses concurrents fonctionnant dans des pays où les PEN seraient distribués gratuitement. Il y aurait donc de fait une limitation de la liberté des gouvernements de mettre en place la solution optimale du point de vue collectif.

Or, même si l'ensemble des travaux de modélisation existants fait apparaître les coûts économiques associés à des formules d'attribution gratuite (non-recyclage du produit des enchères et création de rentes sectorielles), la discussion de Buenos Aires se heurtera à la non-maturité des esprits sur l'idée d'enchères et surtout de la volonté des USA de n'accepter, comme pour les taxes internationales, aucune restriction de leur souveraineté nationale. C'est pourquoi il convient de réexaminer le dossier écotaxe dans un tel contexte a priori plus défavorable.

Une possible coexistence entre taxe et permis d'émissions négociables

La polarisation du débat sur les taxes carbone autour de la question des distorsions de compétitivité fait trop souvent oublier quelques ordres de grandeur qu'on résumera ici. Dans l'hypothèse d'une taxe de l'ordre de 800 francs par tonne de carbone, une taxe recyclée par la baisse de charges salariales et accompagnée d'une adaptation technologique minimale conduit à des surcoûts sensibles pour des secteurs représentant seulement 10% de la production distribuée et 5,5% de la masse salariale.

Plus précisément, ces surcoûts sont égaux ou inférieurs à 1% pour 7% de la production distribuée et 4% de la masse salariale, et sont nettement supérieurs à 3% pour seulement 3% de la production distribuée et 1,5% de la masse salariale (production de coke, une partie de l'industrie pétrolière et de la chimie de base).

En contrepartie, cela conduit à une baisse des coûts notables pour environ deux tiers de la production distribuée, soit les plus intensives en main-d'oeuvre. Il n'est pas dans notre propos ici d'en conclure mécaniquement qu'il conviendrait d'échanger une distorsion de concurrence défavorable sur les industries intensives en énergie contre une distorsion favorable sur les industries légères : certaines industries sont en effet nécessaires au maintien d'un tissu industriel minimum dans un certain nombre de régions et à la maîtrise technologique sur certaines filières, paramètres qui ne sont pas pris en compte par des simulations macro-économiques où les secteurs sont réduits à des agrégats.

En revanche, puisque tel est l'ordre de grandeur, cela montre qu'une forme de compromis où une taxe carbone serait appliquée sur l'ensemble des sources dispersées de pollution (transport domestique, industrie légère), les industries lourdes étant, elles, soumises aux jeux des PEN internationaux, ne limiterait que de 15% à 20% l'effet double dividende.

Il est même probable qu'alors les industries lourdes aient elles-mêmes intérêt à une telle solution, ceci en raison du problème spécifique de la régulation de la dynamique des transports et de ces effets en retour sur le prix des permis.

Une coexistence nécessaire ?

Il convient en effet de rappeler qu'une partie croissante des émissions de gaz à effet de serre provient du secteur transport, secteur qui se caractérise par une faible élasticité des trafics au prix de l'énergie sur le court terme et par une grande inertie d'adaptation.

Ceci, ajouté au simple fait que, pour un niveau donné du prix des PEN, ceux-ci entraîneront un pourcentage d'augmentation plus faible que pour d'autres services énergétiques, explique que, sur le court terme, les signaux-prix transmis par les PEN ne sont pas susceptibles d'enclencher une rupture réelle des orientations structurelles dans ce secteur.

Ils seront en effet trop faibles et trop instables alors qu'il faut ici des signaux-prix crédibles, régulièrement croissants et accompagnés de réformes structurelles. Se contenter de l'apparente facilité donnée par les permis gratuits au secteur industriel peut alors aboutir à un mécanisme pervers.

En effet, si un pays laisse déraper ses émissions dans le secteur transport, le prix directeur des permis sera guidé par le bien le plus inélastique et le plus dynamique et le coût du dérapage se reportera alors sur le secteur industriel.

On peut même envisager une situation où en raison de l'inacceptabilité politique d'un renchérissement du prix des carburants, les gouvernements seraient amenés à jouer sur la dotation des permis au secteur industriel et accélérer les mouvements de relocalisation industrielle. Il y aura donc bel et bien création de distorsions de concurrence par rapport à des pays qui auront mieux maîtrisé l'évolution des transports.

Un compromis possible ?

En conclusion, nous souhaitons avoir suggéré dans ce bref article l'ensemble des opportunités ouvertes et des risques liés au Protocole de Kyoto et comment il devrait remettre l'hypothèse d'une réforme fiscale écologique sur l'agenda des discussions à l'échelle nationale.

En positif en effet, Kyoto laisse ouverte la voie à un compromis entre partisans et adversaires des écotaxes : celles-ci souffraient surtout dans le monde industriel d'un manque de crédibilité de l'hypothèse d'un recyclage du produit de la taxe et de l'arbitraire de son montant.

Or ici, dans le cas d'accord pour systématiser une vente aux enchères, on aboutit à une taxe implicite fixée par le prix des PEN sur le marché international ; la question subsiste de l'effectivité du recyclage du produit des PEN, mais cela renvoie au problème plus général de la maîtrise des prélèvements obligatoires et, de toute façon, les gouvernements ne pourront procéder ad nutum à des relèvements des écotaxes dans le secteur industriel pour des raisons de court terme.

Le mécanisme du double dividende est donc préservé pour l'essentiel. Mais il l'est aussi, à un degré moindre, en cas d'allocation gratuite des droits. Ici, la base théorique du double dividende est rétrécie de 15 % à 20 % mais probablement pas la base réelle puisqu'il est fort probable que les gouvernements auront en toute hypothèse beaucoup de mal à imposer une telle taxation à des secteurs exposés et très intensifs en énergie.

LA CONFÉRENCE DE KYOTO ET LA PRÉVENTION DES RISQUES CLIMATIQUES : UN POINT DE VUE D'ÉCONOMISTES

De larges extraits de ce point de vue ont été publiés dans Le Monde du 23 octobre 1997

Ce texte est signé de

Michel Aglietta, professeur à l'Université Paris X, Jean-Pascal Benassy, directeur de Recherche CNRS, Robert Boyer, directeur de Recherche CNRS, directeur d'Études à l'EHESS, Jacques Cremer, directeur de Recherche CNRS, professeur à l'École polytechnique, Patrick Criqui, directeur de Recherche CNRS, Gérard Debreu, professeur à Berkeley, prix Nobel d'économie, Dominique Finon, directeur de Recherche CNRS, Pierre-Noël Giraud, professeur à l'École des Mines, Olivier Godard, directeur de Recherche CNRS, Roger Guesnerie, directeur de Recherche CNRS, directeur d'Études à l'EHESS, Claude Henry, directeur de Recherche CNRS, professeur à l'École polytechnique, Jean-Charles Hourcade, directeur de Recherche CNRS, membre du Comité national de la Recherche, Jean-Jacques Laffont, professeur à l'Université Toulouse I, Jacques Lesourne, professeur au Conservatoire national des Arts et Métiers, Edmond Malinvaud, professeur au Collège de France, Ignacy Sachs, directeur d'Études à l'EHESS.


Le dernier Sommet de la Terre s'est achevé sur une absence d'accord entre pays industrialisés. Cet échec augure mal de la Conférence de Kyoto (décembre 1997) où les pays signataires de la Convention Climat devraient adopter un protocole juridiquement contraignant pour réduire les émissions de gaz à effet de serre.

La situation est d'autant plus sérieuse que le rapport du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC), rédigé par plusieurs centaines de scientifiques du monde entier, a conclu "qu'un faisceau d'éléments suggère qu'il y a une influence perceptible de l'homme sur le climat global". Ce rapport, accepté en 1996 par tous les pays membres de l'Assemblée générale du GIEC, a justifié le lancement d'actions de prévention significatives.

Économistes, nous mesurons les bouleversements qu'un changement climatique comporterait à terme pour l'économie, les sociétés et l'équilibre de la planète, de même que nous mesurons les contraintes qu'imposent aujourd'hui le chômage, la compétition économique et les disparités de développement.

Nous savons que les arbitrages sont délicats.

Le bien-être des générations futures peut être affecté si les alertes des scientifiques sont négligées, mais des sacrifices excessifs ne sauraient être imposés aux générations actuelles au nom de risques dont l'ampleur est encore controversée.

Toutefois ni l'argument du réalisme économique ni la complexité du problème ne sauraient justifier l'inaction.

D'une part, l'inertie des systèmes économiques et techniques et des systèmes naturels est telle que tout retard dans les décisions peut entraîner des coûts très importants à l'avenir, qu'il s'agisse de coûts d'adaptation ou de ceux qu'engendrerait une accélération dans l'urgence de la baisse des émissions de gaz à effet de serre.

D'autre part, il y a consensus pour considérer que des politiques bien conçues de réduction des émissions ne devraient pas porter atteinte aux niveaux de vie actuels. Ce consensus s'appuie sur trois séries d'observations.

* Une politique appropriée de prévention des risques climatiques stimulera des évolutions en matière d'innovation technologique, de modes de consommation et de dynamiques d'usage des sols. Favorables à la qualité de l'environnement local, ces évolutions pourraient générer une meilleure productivité et une croissance plus équilibrée.

* Toute politique efficace doit mobiliser une multiplicité d'acteurs dans un contexte où les solutions techniques les plus appropriées ne peuvent être déterminées a priori sans risque d'arbitraire. Il est donc souhaitable, dans des économies de marché, d'afficher des signaux économiques progressifs qui soient à la fois clairs, prévisibles et crédibles.

* Écotaxes, permis d'émissions négociables, réformes des mécanismes de financement public sont les outils nécessaires pour impulser, coordonner et démultiplier les initiatives. Combinés aux mesures de soutien à la formation et à l'information, et au financement de la R&D, ils donneront la flexibilité nécessaire aux adaptations des acteurs, et fourniront le cadre, éventuellement, à des engagements volontaires de la part de l'industrie.

* Le recours à des instruments économiques incitatifs créera des synergies entre la politique environnementale et la politique économique générale. Les revenus d'écotaxes ou de permis d'émissions négociables peuvent en effet être utilisés pour réduire les prélèvements obligatoires les plus pénalisants pour l'activité économique et l'emploi.


La France peut s'engager avec profit dans une telle direction mais une coordination à l'échelle de l'Europe et de l'OCDE s'impose pour éviter de graves distorsions de concurrence et multiplier les effets positifs de ces politiques. C'est pourquoi nous appelons le gouvernement français à prendre une initiative internationale pour une politique active de prévention des risques climatiques planétaires qui s'appuie sur un recours coordonné aux instruments économiques.


Réforme fiscale "verte" : rendez-vous dans trente ans

Michel COHEN DE LARA (81), groupe X-Environnement

La vie de rêve d'Élisa

Élisa se réveilla avant l'heure. Une belle journée s'annonçait. Ce matin, elle irait faire ses courses à vélo ; c'était agréable avec une circulation automobile réduite, grâce notamment à un partage plus équitable de la voirie entre les différents modes de transport et au péage urbain électronique (dont les recettes compensaient les pertes fiscales résultant de la baisse du versement transport et des droits de mutation immobilière).

Il est vrai qu'elle devait s'approvisionner en quantité aujourd'hui ; bah ! si c'était trop lourd, elle ferait appel au service de livraison. Il faudrait ensuite s'occuper des billets de train pour les vacances et de la location de la voiture à l'arrivée. Après quoi, un après-midi de travail (cinq minutes aller, cinq minutes retour... à pied).


"Bonjour" ! Le radio-réveil s'était mis en marche et un journaliste égrena les nouvelles du jour. "Aujourd'hui 1er avril 2030, le gouvernement présente sa loi de finances. Et, comme toujours depuis trente ans, baisse des charges frappant le travail et hausses des taxes sur les énergies fossiles. (...) Et après les informations, nous aurons notre bulletin quotidien sur le développement durable où nous ferons le point sur les actions en matière de prévention des changements climatiques." En 2000, qui aurait imaginé une radio de service public accordant une place significative et régulière à un sujet on ne peut plus public... la préservation de l'environnement ? Le personnel médiatique avait bien changé en une trentaine d'années !

 

" Les cossards au pouvoir "

Élisa se souvenait de ce jour du 1er avril 2000 où le gouvernement avait annoncé son intention de revoir progressivement la fiscalité dans le sens d'un développement durable, sans augmenter la pression globale, mais en déplaçant ses assiettes du travail vers les pollutions ou les ressources naturelles.

Par miracle, le pays avait eu la chance d'avoir un dirigeant... paresseux ! Épuisé par son ascension au pouvoir, il ne se voyait pas passer son temps et dépenser l'argent de l'État à éteindre les incendies que ce dernier contribuait lui-même à allumer.

Conscient de ne pas tout savoir, il voulait mobiliser l'information là où elle se trouvait. Si le marché pouvait se charger d'une partie du travail, il se " contenterait " volontiers de simplement en corriger les imperfections lorsqu'il ne pouvait pas prendre en compte spontanément certains enjeux (effets externes, prélèvements de ressources non renouvelables, etc.).

 

" Dieu me garde de mes amis... "

Au début il avait fallu préparer les dossiers en concertation avec les partenaires concernés : industries fortes consommatrices d'énergie, industries de main-d'uvre, transport routier, transport collectif, agriculteurs, ménages, administrations, associations, etc. Taxer les énergies fossiles ne soulevait pas a priori l'enthousiasme ­ et c'était compréhensible ­ du côté des utilisateurs, mais ils étaient rejoints en cela par d'étranges alliés.

Certains défenseurs de l'environnement se méfiaient des instruments économiques car ils y voyaient une possibilité d'appropriation de l'environnement par les plus riches ; ceci avait provoqué des blocages notamment contre l'instauration de péages de régulation en zone urbaine.


Étonnant de voir combien certains redécouvraient des problèmes sociaux ­ bien réels ­ précisément lorsque des mesures de protection de l'environnement étaient envisagées. Le gouvernement était sommé de répondre aux critiques sur le caractère "socialement injuste" de la réforme : "vous allez faire mourir les personnes âgées de froid en leur faisant payer le chauffage au prix fort", "comment vont faire les ménages modestes pour se déplacer en cas de péage urbain et de baisse des subventions au transport collectif ?", etc. À ces slogans, il pouvait en opposer d'autres ­ "impôt pour impôt, plutôt le «pétro» que le boulot" ­ mais il s'en tenait à une ligne directrice simple de traitement séparé des préoccupations sociales et écologiques.

 

L'écologique et le social

Les prélèvements sur les ressources non renouvelables (pétrole, gaz, etc.) ou fragiles (eau, etc.) ou rares (espace urbain) et sur les pollutions seraient guidés par des considérations écologiques. En effet, l'usage de l'environnement étant un facteur de production - ne serait-ce que par son rôle de ressource (consommation d'eau de l'agriculture, consommation d'espace par l'urbanisation et le transport, biodiversité) et d'exutoire (rejets dans l'air, dans l'eau, de polluants dont on confie l'épuration ou l'accumulation aux équilibres naturels) - il lui fallait un prix et un droit, comme le capital, les matières premières, la main-d'oeuvre.

Par exemple, les émissions de CO2 étant contingentées, l'État émettrait des "droits à polluer" (oh ! pardon ! des "permis d'émettre une quantité limitée de polluant"). En vertu du principe pollueur-payeur, ces permis seraient mis aux enchères, et les recettes collectées iraient au budget de l'État, qui baisserait d'autres prélèvements obligatoires pour ne pas alourdir la pression fiscale dans son ensemble.

Côté social, on maintiendrait l'impôt sur le revenu en le simplifiant, mais la grande nouveauté, c'était un projet de loi instaurant un revenu minimum garanti à tous (revenu de citoyenneté, allocation universelle).

Ce revenu devait notamment permettre de couvrir certains besoins minimaux, par exemple en énergie (plus chère, mais utilisée plus rationnellement). Bien sûr, pour ne pas alourdir la pression fiscale, cette redistribution directe aux personnes se substituerait progressivement au maquis existant de subventions en tous genres. Enfin, l'impact social de la baisse des charges sur le travail était à prendre en compte : par exemple, la baisse des charges sur les bas salaires était un obstacle de moins dans l'embauche de demandeurs d'emploi peu qualifiés.

 

Un mouvement entraîné par son succès

Le 1er avril 2000... Tout le monde avait cru que c'était une blague. Trente ans après, Élisa estimait que c'était une bonne blague. On avait fait mentir l'adage sur les plaisanteries les plus courtes... car le mouvement avait duré, entraîné par son propre succès. Sa dynamique avait dépassé les projections fournies par les évaluations économiques prudentes de l'époque.


La vie d'Élisa était plus simple. Avec la baisse des charges sur le travail, un obstacle à l'embauche avait été levé, et il était plus facile de trouver un emploi que du temps de ses parents. En outre, en déconnectant en partie emploi et revenu grâce au revenu minimum garanti, on était peu à peu parvenu à décrisper les tensions autour du travail.

Et que dire de la simplicité apportée par ce mode de redistribution directe sans conditions aux individus : il n'y avait plus besoin de faire des queues aux guichets, de remplir des formulaires accompagnés de multiples photocopies de documents, d'envoyer des courriers, etc., pour réclamer les aides auxquelles on avait droit.

L'impôt n'avait pas disparu pour autant ; il avait même retrouvé une certaine légitimité. L'impôt sur le revenu était progressif ; les prix des carburants croissaient régulièrement ; l'usage de la voirie urbaine était tarifé ; on payait les transports en commun à leur coût, etc. On payait... mais on savait pourquoi. Ainsi, en 2030, un litre d'essence coûtait bien plus cher qu'un litre d'excellent vin.

On pouvait toujours discuter à l'infini pour savoir lequel de ces produits il était plus sage de consommer avec modération, mais il n'était pas déraisonnable d'imposer plus fortement une ressource naturelle non renouvelable ayant mis des centaines de millions d'années à se constituer qu'une ressource tout aussi naturelle, mais renouvelable et mettant quelques années ou dizaines d'années à devenir un produit de valeur.

Du côté des entreprises, la majorité d'entre elles appréciait une fiscalité assise sur l'énergie. Quand l'activité économique était faible, la charge fiscale l'était également... alors qu'avant les charges sur le travail pesaient lourdement en période difficile. Là aussi, la quantité de formulaires, les pourcentages changeants, les cotisations diverses et variées, déductibles ou non, etc., tout ceci avait été oublié...

Pour certaines entreprises grosses consommatrices d'énergie, pour le transport routier, pour les agriculteurs, etc., cela avait été indéniablement difficile au début. Mais la réforme avait été progressive, permettant d'anticiper et de susciter le progrès technique dans le domaine des procédés et des moteurs, de changer peu à peu les modes d'occupation de l'espace, ou d'usage des sols, de l'eau, etc.

Et du côté de l'État, eh bien, une taxe assise sur l'énergie avait le mérite d'être simple à recouvrer. De plus, les dépenses de l'État étaient moindres qu'auparavant. Par exemple, il y avait moins besoin d'engloutir des milliards de francs dans des programmes démesurés d'infrastructures de transport quand le coût du transport s'élevait et réduisait ainsi le trafic. La décroissance des coûts sociaux de pollution, de santé, mais aussi d'indemnisation chômage allait dans le même sens.

 

En 2010

Élisa se souvenait qu'en 2010 elle avait décidé de ne pas remplacer sa deuxième voiture défaillante ; le foyer comportait alors seulement un petit véhicule à moteur hybride acquis quelques années auparavant. Avec la détente sur le marché du travail, et l'apparition de nombreux besoins en services de proximité (favorisés par la baisse du coût du travail et la hausse du prix du transport), elle avait pu trouver un emploi assez près de chez elle et s'y rendre en transport en commun. Quand la famille avait besoin d'une voiture de taille importante pour les vacances, il suffisait de la louer (un "livreur" vous l'amenait à domicile et repartait avec son vélo pliant !).

En effet, on trouvait quantité de sociétés de location de véhicules avec des flottes qui avaient bénéficié des innovations technologiques (matériaux légers, moteurs, etc.) suscitées par la hausse des prix des carburants. Élisa avait aussi pu embaucher une personne à domicile pour faire garder ses enfants, sans tracasseries administratives, sans aides par-ci, sans charges par-là...

 

En 2020

En 2020, avec la quasi-disparition des droits de mutation immobilière et une épargne accumulée, elle avait pu acquérir un logement à proximité de son lieu de travail. Un appartement dans un immeuble réhabilité du centre-ville bien sûr... car la réhabilitation s'avérait bien plus créatrice d'emplois que la construction d'unités de logements neufs en périphérie.

 

Tout n'était pas rose

Bon, tout n'était pas rose et le système avait aussi ses dérives. Il avait par exemple fallu se mobiliser contre un projet de privatisation d'espaces naturels au motif qu'ils seraient ainsi mieux protégés qu'ils ne l'étaient jusqu'alors ! Pour Élisa, il y avait une différence entre économie de marché et société de marché. Et maintenant, en 2030...

Le cauchemar d'Alizé

Alizé se réveilla en hurlant. C'était encore ce fichu cauchemar qui la rendait folle ! Qui pouvait croire à ces sornettes de vie paradisiaque, à ces "utopies fiscalo-écologistes"... La meilleure, c'était encore cette histoire de dirigeant paresseux ! Un comble... surtout quand elle se rappelait la succession de "bosseurs" qui avaient occupé le poste, et avaient été sur les fronts de tous les incendies (allez leur parler de réduction du temps de travail !).

Alizé rêvait régulièrement d'Élisa et de sa vie heureuse dans son monde de "signaux-prix". Si ces cauchemars délirants persistaient, il faudrait qu'elle aille consulter un psychiatre. Elle se pinça et répéta tout haut : "je m'appelle Azilé, je ne suis pas folle, et nous sommes le 1er avril 2030". Une dure journée en perspective. La radio annonçait une forte tempête (une de plus !), et il y avait toujours ces troubles sociaux dans la cinquième couronne (cinquième ou sixième ? l'agglomération s'était tellement étalée qu'elle ne s'en souvenait plus).

Elle coupa le poste. Elle ne supportait plus la rubrique "Un avocat vous conseille". Il est vrai que les gouvernements successifs avaient empilé des couches et des couches de réglementations et de normes pour s'attaquer notamment aux innombrables problèmes de pollution. De ce côté-là, c'était bénéfique en termes d'emploi... d'hommes de loi. La société passait son temps en procès. Et bien sûr, dans cet ensemble de règles parfois contradictoires, seuls ceux qui en avaient les moyens pouvaient s'y retrouver.

Alizé habitait loin de tout, dans un pavillon qu'elle avait fait construire il y a trente ans avec moult subventions et prêts publics dans ce qui était alors la troisième couronne. Le prix était intéressant et le cadre agréable. Bien sûr, elle avait dû acheter une voiture, mais l'ensemble coûtait alors moins cher qu'un appartement en centre-ville.

 

Les bonnes intentions de l'an 2000... et l'enfer en 2010

En 2010, Alizé avait perdu son emploi. Dommage, elle ne passait qu'une heure et demie en voiture pour y aller (aller retour bien sûr). Depuis des années, les charges n'avaient cessé de peser sur le travail pour combler des trous publics sans fonds (indemnisation chômage, subventions et investissements en tous genres, etc.). Elle venait à peine de s'acheter ­ grâce à des primes de l'État ­ un nouveau modèle automobile, peu polluant et à consommation réduite.

Malgré les accords volontaires pris par les constructeurs automobiles pour réduire les consommations unitaires des véhicules, il n'avait pas été possible de respecter les engagements nationaux en matière d'émissions de gaz à effet de serre.

Avec des moteurs plus sobres, on consommait moins pour parcourir un kilomètre et, comme l'État se refusait à augmenter la fiscalité sur les carburants, il en coûtait encore moins qu'auparavant pour se déplacer, augmentant ainsi l'attractivité du mode routier et relançant les trafics à la hausse par leur sensibilité au prix. Cette baisse des coûts de déplacement arrangeait Alizé qui avait pu trouver un emploi à trois heures de chez elle (certes, elle pouvait aller où elle voulait, mais quand aurait-elle eu le temps de le faire ?).


Comme le prix du transport routier baissait, le transport collectif était en situation de concurrence difficile. Certains défenseurs de l'environnement n'envisageaient comme solution que des subventions supplémentaires pour le transport public, plutôt que la maîtrise de la demande de transport. En l'absence de prélèvement sur la circulation automobile (péage urbain), on avait augmenté le versement transport pour fournir des recettes, alourdissant une fois de plus le coût du travail.

En outre, au nom de l'intermodalité, on avait créé des systèmes de type "carte orange" permettant de se déplacer sur une centaine de kilomètres de rayon pour un prix forfaitaire modique. Les transports en commun étaient pleins... mais l'agglomération était encore plus dispersée qu'auparavant et les déplacements de plus en plus longs et nombreux. L'enfer en 2010 était pavé des bonnes intentions de l'an 2000.

 

En 2020

En 2020, l'effet de serre commençait à sérieusement inquiéter, suite à des séries d'événements climatiques extrêmes (et à la faillite de quelques sociétés de réassurance). En outre, les prix du pétrole s'étaient mis à grimper car tous les pays en développement s'approvisionnaient dans le Golfe persique, qui était quasiment la seule ressource restante. Du côté des moteurs, on pouvait encore gagner un peu côté consommation, mais pas autant qu'en 2000. Comme on n'avait pas touché au prix du transport, la dépendance à l'égard du mode routier s'était accrue.

La situation devenait difficile pour Alizé : le supermarché le plus proche était à vingt kilomètres, l'école de ses enfants à dix... En quelques années, son budget déplacement avait dépassé son budget logement. En outre, ses journées étaient fatigantes et elle ne pouvait même pas embaucher quelqu'un pour s'occuper de ses enfants tellement elle aurait eu de charges à payer.

Elle aurait aimer déménager, mais qui voulait de son pavillon à présent ? Sans compter les droits de mutation qui décourageaient tout éventuel acheteur assez fou pour envisager de vivre dans ces franges urbaines abandonnées.

 

Tout n'était pas sombre

Bien sûr, tout n'était pas sombre, tout au moins pas pour tout le monde. Devant les protestations indignées contre le péage urbain électronique - "rétablissement de l'octroi", "seuls les riches pourront circuler", "atteinte à la liberté de l'automobiliste", etc. - et la nécessité de lutter contre la pollution atmosphérique et le bruit, on avait restreint l'accès aux centre-villes aux véhicules peu polluants. Total, seuls ceux qui pouvaient acquérir ces modèles récents et chers circulaient... et circulaient bien !

Si, en plus, ils habitaient en centre-ville, ils bénéficiaient de transports collectifs subventionnés. Pourquoi se plaindraient-ils ? Et en plus ils avaient un cadre de vie agréable et bénéficiaient du système de protection sociale assis sur les revenus du travail.
En 2030...

 

Un avenir incertain

La conductrice se réveilla brusquement. Elle s'était assoupie au volant et un coup de klaxon l'avait fait sursauter. Ces "rêves gigognes" se reproduisaient de plus en plus souvent. Quelles caricatures ! On était le 1er avril 2000 et l'avenir était incertain...

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